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日本發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基本經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國的啟示
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http://www.mamogu.com 發(fā)稿日期:2007-1-16
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日本農(nóng)業(yè)以分散的、個(gè)體農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，受：9然災(zāi)害影響大，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)、保持和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、防止農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失和穩(wěn)定區(qū)域經(jīng)濟(jì)方面發(fā)揮了重要作用。我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況與日本有較強(qiáng)的相似性，文化傳統(tǒng)也相近。研究日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的成功之處，對(duì)我國發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可能更有借鑒意義。
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一、日本發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基本經(jīng)驗(yàn)
日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在半個(gè)多世紀(jì)探索中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)告訴我們，只要能把握農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)內(nèi)在規(guī)律性，克服各種困難，可以實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。 日本發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)主要有：
(一)強(qiáng)有力的立法保障。日本政府歷來重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律建設(shè)，早在1929年就制定了《牲畜保險(xiǎn)法》，1938年又制定了《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》， 1947年頒布了《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》，之后根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，于1957年、1963年、1966年、1972年、1978年、1985年和2003年對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度進(jìn)行了多次修改，從而為日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的持續(xù)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的制度保障。
(二)財(cái)政支持是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。日本在1929年出臺(tái)《牲畜保險(xiǎn)法》后的近20年的時(shí)間里，政府沒有具體的支持行動(dòng)，所以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)并沒有發(fā)展起來。直到1947年頒布了《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》之后，政府對(duì)若干關(guān)系國計(jì)民生的種養(yǎng)兩業(yè)實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)，并進(jìn)行大規(guī)模的財(cái)政補(bǔ)貼之后，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)才被啟動(dòng)并發(fā)展起來。 日本政府對(duì)農(nóng)戶提供保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)助，且保險(xiǎn)費(fèi)率越高國庫補(bǔ)貼就越多。政府還對(duì)開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的團(tuán)體提供事務(wù)費(fèi)補(bǔ)助(任意保險(xiǎn)事業(yè)除外)，并向共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)提供再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。
(三)一定程度的強(qiáng)制性。日本政府規(guī)定，在農(nóng)作物保險(xiǎn)中，達(dá)到一定經(jīng)營(yíng)規(guī)模的農(nóng)戶要強(qiáng)制加入，這種辦法被稱為當(dāng)然加入制。
(四)先進(jìn)的農(nóng)險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)。目前日本已形成了比較完善的農(nóng)險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，積累了不同風(fēng)險(xiǎn)區(qū)長(zhǎng)期適用的損失統(tǒng)計(jì)資料，采用了先進(jìn)的保險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)方法，為保額、補(bǔ)貼額的確定、費(fèi)率的厘定提供了科學(xué)依據(jù)。日本農(nóng)牧漁部統(tǒng)計(jì)局每年要按照不同的府，對(duì)每一種可保農(nóng)作物進(jìn)行收獲量的抽樣調(diào)查，以每個(gè)區(qū)可保農(nóng)作物平均收獲量確定保額，然后根據(jù)過去20年損失資料計(jì)算出每個(gè)府的標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)率，府政府再把所轄全部耕地劃分為若干同類風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)以府的標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)率制定。
(五)政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供再保險(xiǎn)支持。在農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)頻繁發(fā)生的情況下，農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)顯得更為重要。日本政府對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)、家畜保險(xiǎn)、果樹保險(xiǎn)、旱田作物及園藝設(shè)施保險(xiǎn)實(shí)施了再保險(xiǎn)。
二、日本經(jīng)驗(yàn)對(duì)發(fā)展我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的啟示
與日本情況相似，我國也是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，災(zāi)害種類多、發(fā)生頻率高、分布地域廣、造成損失大，制約著我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，所以亟需大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。建國后，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展跌宕起伏，大致經(jīng)歷了50年代的興起和停辦期、80年代的恢復(fù)試辦期和90年代的持續(xù)萎縮期，到20世紀(jì)末，只有中國人保和中華聯(lián)合財(cái)險(xiǎn)還經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，險(xiǎn)種由最多時(shí)的近百個(gè)下降至不足30個(gè)。從 2004年，各地區(qū)和有關(guān)部門認(rèn)真貫徹落實(shí)中央有關(guān)文件精神，掀起了新一輪農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)高潮，取得了一點(diǎn)突破，但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)總體規(guī)模太小，難以發(fā)揮在農(nóng)業(yè)防災(zāi)、減災(zāi)方面的作用，2005年我國保險(xiǎn)業(yè)保費(fèi)總收入達(dá)到4927億元，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入為7.3億元，僅占總保費(fèi)收入的0.148%，而且農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)占農(nóng)險(xiǎn)公司的份額沒有達(dá)到保監(jiān)會(huì)批復(fù)農(nóng)險(xiǎn)公司成立時(shí)的要求。除了共性的東西，目前制約我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的原因還有：定位不清，缺乏總體規(guī)劃，制度多變且不具有連續(xù)性，立法工作嚴(yán)重滯后；財(cái)政稅收政策支持力度��；供求結(jié)構(gòu)失衡，農(nóng)民的購買力較低；賠付率居高不下；缺乏有效的保險(xiǎn)手段和風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制等。我國與日本一衣帶水，雖然社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同，但在農(nóng)業(yè)發(fā)展問題上有著相似的自然資源條件。 日本在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面的成功經(jīng)驗(yàn)與做法值得我國借鑒。
(一)推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法。國家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法勢(shì)在必行，應(yīng)通過立法明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、支持農(nóng)村穩(wěn)定、保障農(nóng)民生活的社會(huì)管理屬性，明確政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的主導(dǎo)作用。從國內(nèi)各個(gè)省、區(qū)、市開展的多種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)情況來看，各個(gè)地方之間差異很大，目前國家統(tǒng)一立法條件尚不成熟。建議：先由試點(diǎn)地區(qū)政府、保險(xiǎn)監(jiān)管部門和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式，制定相應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)地方性法規(guī)。根據(jù)地方性法規(guī)試點(diǎn)情況，國務(wù)院制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例，待條件成熟后，再制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法。在立法過程中，保監(jiān)會(huì)、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、國務(wù)院扶貧辦、民政部應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)政策、資金的協(xié)調(diào)與溝通。
(二)加大財(cái)政補(bǔ)貼力度。財(cái)政補(bǔ)貼是發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要保障，是啟動(dòng)我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的關(guān)鍵。借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，從我國財(cái)力出發(fā)，財(cái)政補(bǔ)貼還應(yīng)堅(jiān)持基本保障的原則，保險(xiǎn)標(biāo)的應(yīng)主要選擇關(guān)系國計(jì)民生的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，并主要實(shí)行保費(fèi)補(bǔ)貼。保費(fèi)補(bǔ)貼可由中央和地方財(cái)政根據(jù)各地農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)狀況和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，從財(cái)政資金中各劃出一定比例份額用于投保農(nóng)戶的保費(fèi)補(bǔ)貼。政府和有關(guān)方面給予投保農(nóng)戶的保費(fèi)補(bǔ)貼可因險(xiǎn)種、地區(qū)而異，對(duì)于生產(chǎn)力低下，保險(xiǎn)費(fèi)占農(nóng)民收入的比重較大的地區(qū)，應(yīng)增加其保費(fèi)補(bǔ)貼。在保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，再逐步擴(kuò)大到經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)補(bǔ)貼。
(三)實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)與自愿保險(xiǎn)相結(jié)合。國外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)表明，單靠自愿保險(xiǎn)是不能吸收足夠大量的農(nóng)戶來投保的，必須實(shí)行“強(qiáng)制保險(xiǎn)與自愿保險(xiǎn)相結(jié)合”。美國1996年將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和其它救災(zāi)政策和優(yōu)惠金融政策捆綁在一起，不買農(nóng)作物大災(zāi)保險(xiǎn)就不能獲得其它優(yōu)惠政策，將實(shí)行了幾十年的自愿農(nóng)作物保險(xiǎn)變成了有條件的強(qiáng)制保險(xiǎn)。借鑒日美經(jīng)驗(yàn)，我國發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也要根據(jù)業(yè)務(wù)險(xiǎn)種承保對(duì)象、承保風(fēng)險(xiǎn)和承保責(zé)任的不同，分別采取法定強(qiáng)制和自愿保險(xiǎn)的形式。我國可以首先對(duì)一些關(guān)系國計(jì)民生的大宗農(nóng)產(chǎn)品，如水稻、小麥、大豆、玉米等糧食作物采取強(qiáng)制保險(xiǎn)政策。
(四)建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)制。目前，國內(nèi)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)還沒有相應(yīng)的政策、措施，包括中國再保險(xiǎn)集團(tuán)公司等商業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)問題非常謹(jǐn)慎。農(nóng)險(xiǎn)公司購買商業(yè)再保險(xiǎn)成本非常高，這也是各地在保險(xiǎn)試點(diǎn)中遇到的一個(gè)普遍性問題。在國家還沒有建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，各保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)力又不足以獨(dú)自承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的條件下，再保險(xiǎn)問題嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。建議：一是由國家財(cái)政投資成立中國農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司，承擔(dān)國家農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的職能，分散農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分出人的風(fēng)險(xiǎn)。二是國家通過政策鼓勵(lì)中國再保險(xiǎn)集團(tuán)公司為各家從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)分散風(fēng)險(xiǎn)。三是各保險(xiǎn)主體也要探尋與國際再保險(xiǎn)企業(yè)的合作，將農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)向更大范圍內(nèi)分散。
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