1.概念界定

　　20世紀90年代，在我國道路客運大力發(fā)展和城鄉(xiāng)道路客運管理體制轉(zhuǎn)軌的情況下，全國各地紛紛提出在道路客運行業(yè)實行城鄉(xiāng)客運一體化發(fā)展。那么，什么是城鄉(xiāng)道路客運一體化呢?到目前為止，人們對城鄉(xiāng)道路客運一體化的概念及內(nèi)涵并不十分清楚，可謂仁者見仁，智者見智。有相當一部分人把農(nóng)村客運公交化和城鄉(xiāng)道路客運一體化混為一談，認為實施城鄉(xiāng)道路客運一體化就是推行農(nóng)村客運公交化。其實，農(nóng)村客運公交化只是農(nóng)村客運的一種組織形式，是人們在探索城鄉(xiāng)道路客運一體化過程中對于農(nóng)村客運提出的一種改革方向，并沒有包括城鄉(xiāng)道路客運一體化的全部。也有人認為城鄉(xiāng)道路客運一體化即長途客運、城市公交客運、出租客運由政府職能部門統(tǒng)一管理的一種管理體制。筆者認為城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展是一個國家城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展到一定水平，道路客運發(fā)展到一定階段所必然出現(xiàn)的發(fā)展過程。

　　我們認為給城鄉(xiāng)道路客運一體化下定義應注意以下幾個方面的因素：

　　第一，城鄉(xiāng)道路客運一體化是發(fā)生在城鄉(xiāng)道路尤其是農(nóng)村道路十分暢通，場站等基礎(chǔ)設(shè)施水平比較高，城鄉(xiāng)客運實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化運作的時期。這是城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展硬件方面應滿足的基本要求，是一體化發(fā)展的前提。

　　第二，城鄉(xiāng)道路客運一體化是一個漸進和逐步完善的發(fā)展過程，而不是結(jié)果。受社會經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，生產(chǎn)力的不同發(fā)展階段呈現(xiàn)出不同的發(fā)展程度，不同國家和地區(qū)發(fā)展程度也不同。

　　第三，城鄉(xiāng)道路客運一體化是雙向的，不是單方面的。并不是套用城間客運及城市客運的發(fā)展模式來發(fā)展農(nóng)村客運，也不是農(nóng)村客運公交化，而是兩者相互吸取有益于自身發(fā)展的積極因素，相互促進，協(xié)調(diào)發(fā)展的雙向演變過程。

　　第四，城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展并不是說最終達到城市客運和農(nóng)村客運完全一樣，沒有差別，不應簡單地認為是縮小甚至是消滅城鄉(xiāng)客運差別的過程，而應是在具體實施過程中注重兩者內(nèi)部以及兩者之間的有效銜接。

　　第五，城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展不單是道路、場站等基礎(chǔ)設(shè)施即硬件方面的一體化，還包括管理體制、運行機制、經(jīng)營方式等軟件方面的一體化。后者相對來說更重要，較難以理順，是發(fā)展的重點與難點。

　　第六，城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展的關(guān)鍵是實施統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效的城鄉(xiāng)道路客運綜合管理，以先進的管理技術(shù)為手段，以法制和體制為保障，充分發(fā)揮政府、市場、公眾的各種作用和組合優(yōu)勢，不斷維護與更新道路交通基礎(chǔ)設(shè)施，逐步理順管理體制、運行機制，為城鄉(xiāng)居民提供更多更好的客運服務(wù)。

　　基于以上分析，城鄉(xiāng)道路客運體化的定義可以是：城鄉(xiāng)道路客運一體化是在城鄉(xiāng)道路十分暢通，場站等基礎(chǔ)設(shè)施比較完備，城鄉(xiāng)道路客運網(wǎng)絡(luò)體系高效運作的條件下，城鄉(xiāng)道路客運相互融合，綜合利用各種客運資源爭取效益最大化和服務(wù)水平不斷地提高，以達到城鄉(xiāng)道路客運在管理體制、運行機制、經(jīng)營方式等方面協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。

　　2.推進城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展的意義

　　城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展，實行交通部門一家管理整個道路客運的新體制，有利于強化行業(yè)管理。同時還具有形成政令統(tǒng)一、事權(quán)統(tǒng)一、精簡機構(gòu)、統(tǒng)一規(guī)劃、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)一致發(fā)展的新局面。

　　政令統(tǒng)一，可以杜絕相互扯皮、推諉等現(xiàn)象，提高管理效率。事權(quán)統(tǒng)一，有利于各種道路客運方式的有效銜接，方便人民特別是鄉(xiāng)村居民的出行和中轉(zhuǎn)換乘，為城市人口向郊區(qū)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造便利條件，緩解城市壓力，同時增加客流量，帶來道路客運新的經(jīng)濟增長點。機構(gòu)精簡，效能提高，有利于真正實現(xiàn)從部門分散管理到綜合統(tǒng)一管理的重大變革。統(tǒng)一規(guī)劃，有利于道路客運資源的有效整合和充分利用，保持供需基本平衡，避免無序競爭與浪費。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)一致，有利于規(guī)范客運市場，為廣大經(jīng)營者創(chuàng)造一個公開、公正、公平的競爭環(huán)境，充分激活其經(jīng)營積極性。同時一體化發(fā)展帶來的良好的交通運輸條件可以優(yōu)化投資環(huán)境、吸引投資，有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟與道路客運相互促進，形成良性互動、共同發(fā)展的太好形勢。

　　二、客運一體化發(fā)展的客觀必然性

　　城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展思想的產(chǎn)生，有其客觀必然性。

　　首先源于農(nóng)村客運發(fā)展的需要。我國農(nóng)村天地廣闊，客運資源十分豐富。農(nóng)村客運在加強鄉(xiāng)村與城市之間的人員和經(jīng)濟往來方面發(fā)揮著重要作用，是發(fā)展農(nóng)業(yè)、繁榮農(nóng)村、致富農(nóng)民的重要支持和保障。然而，由于長期受到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平不高的制約，農(nóng)村道路客運基本上處于粗放式的低層次發(fā)展狀態(tài)：經(jīng)營者素質(zhì)普遍不高，管理水平低下；車輛技術(shù)狀況差，安全性能低；道路等級低，缺乏場站等基礎(chǔ)設(shè)施；運輸組織結(jié)構(gòu)松散，市場秩序混亂；市場管理不規(guī)范等。要徹底改變道路客運行業(yè)內(nèi)多年來“頭(快速客運)重腳(農(nóng)村客運)輕”的局面，推進客運一體化發(fā)展勢在必行。

　　其次是我國加入WTO后新形勢的需要，是構(gòu)筑大交通格局的需要。大交通格局要求統(tǒng)一客運市場管理，徹底打破市場分割和行業(yè)壟斷。人世對于我國道路客運業(yè)可謂機遇與挑戰(zhàn)并存，尤其是老國有運輸企業(yè)，迫切需要改革。

　　再次是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。我國交通經(jīng)過最近十幾年的高速發(fā)展，“瓶頸”制約得到了緩解，但這只是相對比較低的經(jīng)濟社會發(fā)展水平、運輸需求水平而言的，是初步的。社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要更加安全、便捷、快速、可靠的交通運輸作保障，交通運輸不僅要在數(shù)量上滿足要求，而且要在服務(wù)質(zhì)量上與之相適應。

　　我國已經(jīng)具備了城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展的硬件條件。近幾年，隨著全國各地高速公路聯(lián)網(wǎng)暢通工程、干線公路網(wǎng)絡(luò)化工程、縣鄉(xiāng)道路通達工程的全面推進，我國城鄉(xiāng)道路建設(shè)快速發(fā)展。到2002年底，全國高速公路里程達到2.52萬公里，公路通車里程175.8萬公里，農(nóng)村公路總里程發(fā)展到130萬公里，全國營運客車總量140.9萬輛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通公路率達到99.4%，通班車率達到98%，行政村通公路率達到92.5%，通班車率達到81.9%。

　　城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展能夠滿足我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，符合管理體制改革的要求，且發(fā)展的硬件條件已具備，是一種必然的發(fā)展趨勢。

　　三、客運一體化發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

　　一直以來，我國道路客運采取的是部門分管的管理體制，參與管理的部門包括交通、城建、公安等。這種管理體制有它形成的歷史原因，也曾起過積極作用�，F(xiàn)在，這種多頭管理的狀況已不適應建立“大交通”系統(tǒng)的要求。很多地方轉(zhuǎn)變管理思維，將城市公交劃歸交通部門管理，為城鄉(xiāng)道路客運一體化創(chuàng)造了條件。有些城市已經(jīng)在實踐中對城鄉(xiāng)道路客運一體化進行了有益的探索。如河南省鞏義市的管理一體化、客運網(wǎng)絡(luò)化；陜西省西安市提出打破城鄉(xiāng)交通隔離帶——“零公里”和實現(xiàn)客運交通“三化”，即長途客運駐點化、遠郊客運往返化、城市客運公交化的發(fā)展規(guī)劃，為該市一體化發(fā)展指明了方向。北京、上海、重慶、哈爾濱、深圳、武漢等大城市在政府機構(gòu)改革中理順管理體制，將城鄉(xiāng)道路客運交由交通部門實行統(tǒng)一管理，加快了這些地區(qū)城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展步伐。

　　總體來看，尤其和市場經(jīng)濟發(fā)達國家相比，我國城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展緩慢，尚處在探索階段，存在很多問題。由于部門利益的存在，致使管理體制改革困難重重，管理上的政出多門已成為制約一體化發(fā)展的最大瓶頸。另外，硬件建設(shè)滯后于客運發(fā)展，尤其是農(nóng)村道路等級、場站等仍很落后。因此，我國的城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展還有很長的一段路要走。

　　四、客運一體化發(fā)展的基本模式及政策措施

　　1.城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展的基本模式

　　綜合各地城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展實踐及道路客運系統(tǒng)化發(fā)展的基本理論，城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展的基本模式可以是：管理主體、政策法規(guī)、站場設(shè)施、市場建設(shè)一體化。

　　管理主體一體化即實行由交通部門統(tǒng)一管理包括公路客運、農(nóng)村客運、城市公交和出租汽車客運等。實踐證明一家管理已成為必然趨勢，是實現(xiàn)一體化管理的前提。

　　政策法規(guī)一體化主要是指對城鄉(xiāng)道路客運實行統(tǒng)一的發(fā)展政策和經(jīng)濟政策(運價政策、稅收政策、投資信貸政策)，采用統(tǒng)一的法律法規(guī)體系。

　　站場設(shè)施一體化主要是指城鄉(xiāng)道路客運站點的選址、規(guī)模、等級、服務(wù)功能等由交通主管部門統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局，使各站點能與其他各種運輸方式和各種客運服務(wù)方式有效銜接，與城鄉(xiāng)規(guī)劃相配套。

　　市場建設(shè)一體化主要指在無形市場建設(shè)方面，樹立城鄉(xiāng)道路客運市場一盤棋思想，對城鄉(xiāng)道路客運實行統(tǒng)一的市場準入制度、服務(wù)規(guī)范等。

　　2.推進城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展的政策措施

　　科學合理行之有效的政策措施是促進城鄉(xiāng)道路客運一體化快速發(fā)展的關(guān)鍵，推進城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展應從軟件和硬件兩個方面著手。

　　軟件方面：一是要提高認知度，加大宣傳力度，尤其是政府主管部門要予以重視，在具體政策措施方面給予適當扶持；二是要建立適應城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展的管理體制，發(fā)揮行業(yè)主管部門的導向作用，明確其管理職責，杜絕政企不分；三是建立道路客運現(xiàn)代企業(yè)制度，用市場機制構(gòu)筑一體化發(fā)展格局；四是加快立法工作，完善法律制度，完善市場準入制度，把好市場準入關(guān)，規(guī)范客運經(jīng)營行為。

　　硬件方面：一是加大道路建設(shè)規(guī)模，科學構(gòu)筑城鄉(xiāng)道路網(wǎng)，尤其是城郊和鄉(xiāng)村公路建設(shè)；二是加快道路客運站場建設(shè)，尤其是簡易站的建設(shè)。鄉(xiāng)村簡易站數(shù)量太少，根本不能滿足城鄉(xiāng)道路客運發(fā)展的需要，因此要加大對簡易站的投資力度，擴大投融資渠道，以增加簡易站的數(shù)量，從而構(gòu)筑一體化發(fā)展的有形市場。

　　五、結(jié)束語

　　道路客運與城市公交客運都是陸上旅客運輸?shù)闹匾�組成部分，無論從旅客的集散、送達，還是線路開辟、站點設(shè)置等方面都存在著不可分割的聯(lián)系，必須作為社會化、專業(yè)化的運輸體系去統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)安排。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)代化建設(shè)步伐的加快和人民生活水平的提高，城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展已成為一種客觀需要，勢在必行。由于基礎(chǔ)設(shè)施、管理體制等方面存在很多問題，我國的城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展起步較晚，目前仍處在探索階段，還有很多問題需要解決，是一個逐步完善的漸進的發(fā)展過程。

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