一、深刻認(rèn)識建設(shè)民航強(qiáng)國對航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)管理和市場監(jiān)管工作提出的更高要求

　　改革開放以來，我國民航事業(yè)取得了舉世矚目的偉大成就。僅就航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)而言，機(jī)隊(duì)規(guī)模不斷擴(kuò)大，航線網(wǎng)絡(luò)不斷拓展，航空運(yùn)輸持續(xù)快速增長。截至2006年底，全行業(yè)累計(jì)完成運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量305.8億噸公里、旅客運(yùn)輸量1.6億人、貨郵運(yùn)輸量349.4萬噸，分別是1978年的102.6倍、69.6倍和54.8倍，年均增長17.9%、16.3%和15.4%。我國民航的發(fā)展速度為世界民航平均增長率的3倍多。從2005年開始，我國民航運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量已經(jīng)排名世界第二位，成為全球第二大航空運(yùn)輸系統(tǒng),我國已成為名副其實(shí)的航空運(yùn)輸大國。

　　航空運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展，比較好地滿足了國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、對外開放和人民群眾日益增長的物質(zhì)文化生活需要。同時(shí)，我國民航在國際上的地位、影響和威望不斷提高。在國際民航組織第35屆大會上，我國以高票當(dāng)選國際民航組織一類理事國，在制定國際民航政策、協(xié)調(diào)國際航空運(yùn)輸活動和關(guān)系中發(fā)揮越來越重要的作用。

　　我國航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)方面還有不少薄弱環(huán)節(jié)，與民航發(fā)達(dá)國家相比存在諸多差距。一是我國航空運(yùn)輸?shù)目焖侔l(fā)展主要是被動發(fā)展，主要是因?yàn)閲�家�?jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展而帶來的強(qiáng)勁航空市場需求，民航服務(wù)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、服務(wù)航空消費(fèi)者的水平還不高，自身可持續(xù)發(fā)展的能力還不強(qiáng)。二是航空運(yùn)輸發(fā)展不平衡。三是行業(yè)經(jīng)濟(jì)管理政策、法規(guī)體系不健全，需要更加系統(tǒng)、明晰的國內(nèi)國際航空運(yùn)輸政策引領(lǐng)航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要完善的航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)法規(guī)規(guī)章體系規(guī)范航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)管理。四是政府監(jiān)管職能設(shè)定不甚明晰、監(jiān)管信息不充分，地區(qū)管理局及其監(jiān)管辦的職能尚未得到充分發(fā)揮，不同程度存在著“缺位”和“越位”現(xiàn)象。這些問題的存在，使得航空運(yùn)輸發(fā)展尚不能很好地適應(yīng)我國全面建設(shè)小康社會的需要，不能很好地適應(yīng)世界航空運(yùn)輸發(fā)展的大趨勢。

　　目前，我國民航改革與發(fā)展既面臨難得發(fā)展機(jī)遇，是“黃金發(fā)展期”，又面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，是“矛盾凸顯期”。抓住機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，解決發(fā)展中的矛盾、問題和困難，實(shí)現(xiàn)由民航大國向民航強(qiáng)國的跨越，民航經(jīng)濟(jì)管理面臨艱巨的任務(wù)。

　　(一)促進(jìn)航空運(yùn)輸協(xié)調(diào)發(fā)展

　　目前，支線、貨運(yùn)、國際運(yùn)輸和中西部、東北地區(qū)運(yùn)輸發(fā)展相對滯后，航空運(yùn)輸發(fā)展的不平衡性愈發(fā)突出。沒有發(fā)達(dá)的航空支線、貨運(yùn)、國際運(yùn)輸及協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域航空運(yùn)輸，就談不上民航強(qiáng)國，民航促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和融合社會的功能就不可能得到充分發(fā)揮。要努力采取有效政策措施，把各方面的積極因素調(diào)動起來，完善國家航線網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)航空運(yùn)輸協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　(二)促進(jìn)航空運(yùn)輸增長方式轉(zhuǎn)變

　　我國航空運(yùn)輸持續(xù)快速增長，甚至某一時(shí)期的超常規(guī)增長，主要是以外延擴(kuò)張為主，靠飛機(jī)、人員、資本等生產(chǎn)要素的大量投入，企業(yè)市場競爭能力和盈利能力不強(qiáng)。促進(jìn)企業(yè)改善經(jīng)營管理，運(yùn)用科學(xué)技術(shù)挖掘現(xiàn)有資源的潛力，提高核心競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)航空運(yùn)輸業(yè)增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，提高航空運(yùn)輸增長質(zhì)量和效益的任務(wù)十分繁重。

　　(三)促進(jìn)航空運(yùn)輸服務(wù)水平提高

　　多年來，全行業(yè)高度重視服務(wù)質(zhì)量和航班正常，民航服務(wù)質(zhì)量有了很大提高，但是，與廣大旅客的要求相比還有較大差距。行業(yè)服務(wù)意識、服務(wù)態(tài)度、服務(wù)硬件和軟件需要改善和提高。按照以人為本、建設(shè)和諧民航的要求，治理航班延誤，建立保證服務(wù)質(zhì)量的長效機(jī)制，提高航空消費(fèi)者和社會公眾對民航服務(wù)工作的滿意度，需要做大量的工作。

　　(四)促進(jìn)航空運(yùn)輸市場有序發(fā)展

　　市場經(jīng)濟(jì)是競爭經(jīng)濟(jì)。但是，這種競爭是公平競爭、有效競爭，絕不是不公平競爭、無序競爭。我們在加強(qiáng)市場監(jiān)管、維護(hù)公平競爭的市場秩序方面做了不少工作。但是，行業(yè)內(nèi)部壟斷和不正當(dāng)競爭的現(xiàn)象仍然存在，造成資源浪費(fèi)、內(nèi)耗與不和諧，影響行業(yè)的系統(tǒng)性，破壞公平競爭的市場環(huán)境，扭曲競爭秩序。必須按照建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，下大力氣加強(qiáng)市場監(jiān)管，規(guī)范航空運(yùn)輸市場秩序，為行業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

　　面對新的任務(wù)、新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，我們一定要從國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局的高度看待民航的發(fā)展，以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)民航發(fā)展全局，增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，解放思想、與時(shí)俱進(jìn)，以創(chuàng)新的思維探索航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)管理的規(guī)律性，為民航的長期穩(wěn)定發(fā)展提供公共政策，構(gòu)造市場主體公平競爭的法律環(huán)境；認(rèn)真研究解決社會公眾最關(guān)心的問題，努力做好市場管理和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作，以更充分地滿足國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會全面進(jìn)步對航空運(yùn)輸發(fā)展提出的更高要求，更好地為全面建設(shè)小康社會服務(wù)。

　　二、完善促進(jìn)航空運(yùn)輸健康發(fā)展的航空運(yùn)輸政策

　　產(chǎn)業(yè)政策是用以指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)部門發(fā)展規(guī)模和方向的行為準(zhǔn)則和綱領(lǐng)�？偨Y(jié)我國及民航發(fā)達(dá)國家航空運(yùn)輸發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)航空運(yùn)輸又好又快發(fā)展，必須具有系統(tǒng)性、前瞻性和清晰的國內(nèi)、國際航空運(yùn)輸發(fā)展政策。制定航空運(yùn)輸政策要符合國際航空運(yùn)輸發(fā)展的大趨勢，從我國的實(shí)際出發(fā)，綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、外貿(mào)、外交的要求及航空公司的市場競爭力。

　　(一)放松管制和航空運(yùn)輸自由化是全球性的大趨勢

　　從全球來看，上個世紀(jì)40—60年代直至70年代中期，政府對航空運(yùn)輸業(yè)實(shí)行了嚴(yán)格管制的政策。所有航空公司經(jīng)營都處于政府管制之下，幾乎沒有競爭。從1978年開始，美國率先對航空運(yùn)輸業(yè)實(shí)行放松管制政策，航空公司開始在高度競爭的市場中經(jīng)營。

　　由于美國的這一政策刺激了其航空公司的發(fā)展壯大，給世界其他國家航空公司造成了競爭壓力，20多年來，放松管制政策波及全球，已為許多國家所接受和效仿。歐洲從上世紀(jì)80年代后期開始實(shí)施航空運(yùn)輸自由化。與美國相比，歐洲的航空運(yùn)輸自由化分三個一攬子措施實(shí)施。1997年4月1日，歐盟完成10年自由化進(jìn)程。澳大利亞、加拿大、日本以及許多發(fā)展中國家，都相繼實(shí)行了不同程度的放松管制和航空運(yùn)輸自由化政策。這種趨勢正在隨著經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程繼續(xù)發(fā)展。

　　在國際上，美國政府大力推行天空開放政策。這項(xiàng)政策在世界范圍內(nèi)取得了較大的突破。到2005年底，85個國家達(dá)成了118項(xiàng)天空開放安排，其中65%涉及到發(fā)展中國家。在區(qū)域范圍內(nèi)，航空運(yùn)輸自由化趨勢繼續(xù)發(fā)展。不久前，歐盟與美國天空開放談判取得進(jìn)展，雙方已正式簽署相互開放航空運(yùn)輸市場的天空開放協(xié)議。協(xié)議規(guī)定，雙方航空公司可飛對方任意航點(diǎn)。如果協(xié)議實(shí)施后，將促進(jìn)大西洋兩岸航空市場的相互開放。對天空開放的效果，有研究認(rèn)為，它促進(jìn)了航空運(yùn)輸、國際貿(mào)易的發(fā)展，加強(qiáng)了航空公司之間的競爭，并在一定程度上能更好地維護(hù)消費(fèi)者的利益。

　　總之，航空運(yùn)輸放松管制、航空運(yùn)輸自由化已成為世界潮流，制定國內(nèi)、國際航空運(yùn)輸政策，要自覺順應(yīng)這一潮流和趨勢。

　　(二)我國國內(nèi)航空運(yùn)輸市場放松管制和國際航空運(yùn)輸市場對外開放取得積極進(jìn)展

　　近年來，我們按照市場化的改革方向，制定和實(shí)行了“加強(qiáng)安全管制，逐步放松經(jīng)濟(jì)性管制”這一總體性、全局性的航空政策。按照“逐步放松經(jīng)濟(jì)性管制”的經(jīng)濟(jì)管理政策，在逐步放松航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)性管制上采取了一系列積極措施。首先，支持各種資本投資航空運(yùn)輸業(yè)。近年來，總局批準(zhǔn)新設(shè)立了18家航空公司，13家已經(jīng)投入運(yùn)營，其中一半以上屬純民營或民營控股、參股的公司，6家為中外合資公司。其次，逐步放松國內(nèi)航線航班市場準(zhǔn)入。除北京首都機(jī)場、上海浦東、上海虹橋、深圳、廣州、成都、昆明、大連8個重點(diǎn)繁忙機(jī)場實(shí)施航班總量調(diào)控外，放寬其他機(jī)場的航線準(zhǔn)入。目前，只對涉及上述資源緊張機(jī)場的航線(含航段)和旅客吞吐量排序前15位機(jī)場之間的航線(含航段)實(shí)行核準(zhǔn)管理，其余航線實(shí)行登記備案管理。對航空公司加班由審批制改為備案制。第三，對設(shè)立全貨運(yùn)航空公司、購租貨運(yùn)飛機(jī)、開辟貨運(yùn)航線等給予政策支持，國內(nèi)貨運(yùn)航線航班均實(shí)行登記備案管理。第四，出臺了新的國內(nèi)航線運(yùn)價(jià)政策，對國內(nèi)航線運(yùn)價(jià)實(shí)行幅度管理，企業(yè)自主有限浮動，較好地適應(yīng)了市場供求變化。第五，2006年下半年，總局將擬出臺的相關(guān)運(yùn)輸改革政策在武漢試點(diǎn)，開放了武漢國內(nèi)航空運(yùn)輸市場。這些措施，對增強(qiáng)行業(yè)活力，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展起到了重要作用。

　　我們制定并實(shí)施了一系列更加開放的國際航空運(yùn)輸政策。一是在2003年召開的第五屆世界航空運(yùn)輸大會上，我們首次表明要根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民航業(yè)發(fā)展的需要，積極、漸進(jìn)、有序、有保障地開放國際航空運(yùn)輸市場。這是我國國際航空運(yùn)輸政策的重大調(diào)整。二是“十五”期間，我國與美、德、法、英、泰、新(加坡)、加、澳、新(西蘭)等42個國家簽署了新的雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定或航權(quán)安排，用創(chuàng)新的思維開放我國國際航權(quán)，使我國國際航空運(yùn)輸市場在較短時(shí)期內(nèi)產(chǎn)生集聚效應(yīng)。三是在廈門、南京機(jī)場向部分國家適度開放了貨運(yùn)第五航權(quán)。作為試點(diǎn)，在海南向外方空運(yùn)企業(yè)開放了第三、四、五業(yè)務(wù)權(quán)。四是放寬了外國航空公司經(jīng)營至中西部、東北地區(qū)加班和包機(jī)的審批。另一方面，改進(jìn)、完善國際航線分配制度，制定航線捆綁分配方案，提高航權(quán)資源使用效率，推動國內(nèi)航空公司“走出去”，開辟更多的國際航線。近年來，國際航線不斷擴(kuò)展，特別是國航開通了北京—馬德里—圣保羅航線，南航開通了北京—迪拜—拉各斯航線，對推動我國與南美、非洲經(jīng)濟(jì)、文化交流具有重要意義。

　　(三)進(jìn)一步完善國內(nèi)航空運(yùn)輸政策

　　我國有13億多人口，地域遼闊，經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，人民生活水平不斷提高。航空運(yùn)輸市場潛力巨大，發(fā)展前景十分廣闊。促進(jìn)國內(nèi)航空運(yùn)輸又好又快發(fā)展，關(guān)鍵是要制定科學(xué)的國內(nèi)航空運(yùn)輸政策，充分調(diào)動各方面的積極性和創(chuàng)造活力。

　　按照建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求和總局黨委提出的行業(yè)管理的八項(xiàng)思路，制定國內(nèi)航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)管理政策的基本要求是逐步放松經(jīng)濟(jì)性管制，重點(diǎn)是放開國內(nèi)航線經(jīng)營權(quán)的管制，充分發(fā)揮市場在航空運(yùn)輸資源配置中的基礎(chǔ)性作用。實(shí)行逐步放松經(jīng)濟(jì)性管制政策，一是抓住當(dāng)前運(yùn)輸需求快速增長的有利時(shí)機(jī)，加快發(fā)展的客觀要求。二是民航走市場化道路、建立統(tǒng)一開放競爭有序的航空運(yùn)輸市場體系的必然選擇。三是國際航空運(yùn)輸市場的不斷開放，要求加快放松國內(nèi)航空運(yùn)輸市場管制的步伐，以使國內(nèi)航空運(yùn)輸政策與國際航空運(yùn)輸政策相配套，使國內(nèi)航空公司更好地適應(yīng)國際市場的激烈競爭。四是由我國航空運(yùn)輸發(fā)展?fàn)顩r決定的。以往，由于我國航空運(yùn)輸業(yè)處于生成期，需要通過管制給予保護(hù)，加上自主經(jīng)營自負(fù)盈虧的市場主體不成熟，航空運(yùn)輸規(guī)模很小，實(shí)行比較嚴(yán)格的管制政策具有合理性。隨著航空運(yùn)輸業(yè)逐步成熟，企業(yè)日益成為獨(dú)立的市場主體，航空運(yùn)輸規(guī)模迅速擴(kuò)大，嚴(yán)格管制政策已經(jīng)不能完全適應(yīng)航空運(yùn)輸發(fā)展需要，應(yīng)對國內(nèi)航空運(yùn)輸政策及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

　　我們在放松管制上已采取了相關(guān)措施，但對企業(yè)經(jīng)營仍然管得過多過細(xì)。今后仍需進(jìn)一步放松管制，給企業(yè)航線航班經(jīng)營更多的自主權(quán)�？偩帧蛾P(guān)于深化民航改革的指導(dǎo)意見》明確要求改革國內(nèi)航線航班經(jīng)營許可辦法，逐步減少核準(zhǔn)航線數(shù)量，隨著制度完善和企業(yè)自律意識的增強(qiáng)，“十一五”后期實(shí)現(xiàn)全部國內(nèi)航線航班的登記管理�，F(xiàn)在，距2010年只有不滿4年時(shí)間了，我們要統(tǒng)一思想認(rèn)識，借鑒有關(guān)國家航空運(yùn)輸放松管制的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，分步放開國內(nèi)航線經(jīng)營權(quán)的審批。要周密部署，做到有序放開，放而不亂；要用新的思路、手段進(jìn)行管理，而不是一概不管。

　　在放松航空運(yùn)輸管制的同時(shí)，也要認(rèn)識到市場不是萬能的，市場也有缺陷，也會失靈。如果只聽任市場的調(diào)節(jié)，西部、東北及其他偏遠(yuǎn)地區(qū)的航空運(yùn)輸以及支線運(yùn)輸就可能出現(xiàn)萎縮。我們要深入調(diào)查研究，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，制定支持中西部、東北地區(qū)及其他偏遠(yuǎn)地區(qū)航空運(yùn)輸協(xié)調(diào)發(fā)展的政策措施，使支線與干線航空運(yùn)輸協(xié)調(diào)發(fā)展、不同區(qū)域航空運(yùn)輸協(xié)調(diào)發(fā)展。在放松管制后，這方面應(yīng)主要依靠經(jīng)濟(jì)和法律的手段，同時(shí)，還要輔助以行政手段。

　　要進(jìn)一步完善促進(jìn)貨郵運(yùn)輸發(fā)展的政策。總局《關(guān)于加快發(fā)展國內(nèi)航空貨運(yùn)若干政策措施的意見》提出的支持國內(nèi)貨運(yùn)發(fā)展的政策措施，已經(jīng)產(chǎn)生積極效應(yīng)，貨郵運(yùn)輸呈現(xiàn)良好發(fā)展勢頭，要及時(shí)總結(jié)、評估相關(guān)政策，根據(jù)情況的變化不斷予以完善，以進(jìn)一步促進(jìn)貨郵運(yùn)輸與旅客運(yùn)輸均衡發(fā)展。

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