我國作為亞太地區(qū)潛在的最大航空市場，必將成為各國矚目的中心。順應(yīng)國際航空界加強合作、航空運輸自由化的潮流，使航空運輸更好地服務(wù)于我國經(jīng)濟、貿(mào)易、旅游的發(fā)展，使我國航空運輸業(yè)不斷發(fā)展壯大，是制定國際航空運輸政策的重要考慮因素。

　　市場經(jīng)濟是開放型經(jīng)濟，制定國際航空運輸政策，必須堅持以開放促改革促發(fā)展的思路，逐步開放我國的國際航空運輸市場。我國民航以更加積極的姿態(tài)擴大開放，既是社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，也是服從服務(wù)于國家改革開放大局、順應(yīng)世界航空運輸自由化趨勢的客觀需要。只有擴大開放，才能充分利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源，優(yōu)化資源配置，拓寬發(fā)展空間。

　　實行逐步開放我國國際航空運輸市場的政策，要有以下幾個方面的認識。一是要看到，在世界經(jīng)濟一體化的大環(huán)境下，航空運輸市場不再是一個國家、一個地區(qū)的市場，而是全球性市場。長期保護國內(nèi)航空公司是不可能的，航空公司遲早要進入全球市場競爭之中。二是要看到，航空公司的國際競爭力不是通過保護能夠自發(fā)長成的，必須在激烈的國際競爭中鍛造和提高。如同一個不參加國際比賽的球隊不可能成為世界一流的球隊一樣，不參加世界航空運輸市場競爭的航空公司不可能成為世界一流的航空公司。三是要看到，開放性的航空運輸市場對國家經(jīng)貿(mào)、旅游具有重要的支持、促進作用，對通航城市經(jīng)濟繁榮具有積極的帶動作用，消費者也可以得到實惠和旅行便利。因此，制定航空運輸經(jīng)濟管理政策的著眼點，應(yīng)當由過去較多地考慮航空運輸企業(yè)競爭實力比較弱小，強調(diào)對航空運輸市場加以保護，轉(zhuǎn)變到全面綜合考慮國家利益、社會公眾利益和航空運輸企業(yè)利益，眼前利益和長遠利益，從增加整體利益、維護長遠利益出發(fā)，規(guī)劃和實施航空運輸市場的開放，服從服務(wù)于國家對外開放大局。

　　當然，實施國際航空運輸市場對外開放，重視國家整體利益絕不是對航空公司不予任何保護，也不是一下子把市場全面放開。我們要本著“積極、漸進、有序、有保障”的原則，分階段開放國際航空運輸。要平衡國家利益、消費者利益與行業(yè)利益、企業(yè)利益的關(guān)系，把握好各方面利益的均衡點。要給予國內(nèi)航空公司一個適當?shù)倪m應(yīng)期，在此過程中培養(yǎng)人員，建立營銷網(wǎng)絡(luò)，完善營銷手段，提高競爭能力。經(jīng)過這樣一個階段后，進一步加大對外開放的力度和速度。

　　開放國際航空運輸市場的重點在于開放航權(quán)，發(fā)展航空運輸多邊關(guān)系。未來時期，要繼續(xù)適應(yīng)國家整體對外開放和外交需要，順應(yīng)全球航空運輸自由化、區(qū)域化和聯(lián)盟化的大趨勢，針對不同國家、區(qū)域和市場，確定不同的開放步驟、方式和進度，分階段開放我國國際航空運輸市場。要繼續(xù)穩(wěn)步擴大與美國、俄羅斯、日本、韓國、歐洲等航空市場大國的雙邊航權(quán)安排，進行更多的航權(quán)交換，緩解歐、美等幾個主要國際市場航權(quán)偏緊的狀況。積極推動與東南亞國家的區(qū)域航空運輸安排，大力發(fā)展與非洲、中亞等發(fā)展中國家的民航關(guān)系。繼續(xù)推進與東盟等的區(qū)域航空運輸合作。要繼續(xù)加大三大樞紐和區(qū)域樞紐第三、四航權(quán)的開放。對客運和貨運采取不同的航空運輸政策，優(yōu)先開放國際航空貨運市場。在開放貨運第五航權(quán)方面已作出嘗試，要認真總結(jié)這項政策所帶來的效應(yīng)并不斷完善。

　　制定國際航空運輸政策要統(tǒng)籌兼顧“引進來”和“走出去”，大力推動我國航空公司擴展國際航線。近年來，通過實行國際航權(quán)捆綁分配制度，簡化航空公司經(jīng)營國際航線審批程序，對我國航空公司申請國際航線加班實行備案制等，對航空公司開辟國際航線起到了積極作用。要在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，實施更有力的經(jīng)濟政策和其他政策措施。要進一步完善國際航線進入和退出機制；對開辟國家外交需要、遠程、市場需求較小的國際航線的航空公司，在其他國際航線申請審批中給予優(yōu)先權(quán)等，以鼓勵公司開辟新的國際航線，特別是開辟至非洲、拉美、加勒比、西亞、南太平洋島國、中東、美國東部的航線；大力支持我航空公司與外國航空公司進行代碼共享、戰(zhàn)略聯(lián)盟和其他營銷合作。要在鼓勵東部地區(qū)國際航空運輸率先發(fā)展的同時，著力推動中西部和東北部國際航空運輸加快發(fā)展，促進我國不同區(qū)域國際航空運輸協(xié)調(diào)發(fā)展。要抓住引進波音787飛機的機會，進一步提升我航空公司的國際航線競爭力。

　　三、建立健全航空運輸經(jīng)濟管理法規(guī)體系

　　社會主義市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，依法行政是政府行業(yè)管理的基本要求。深化民航改革，擴大開放，強化市場監(jiān)管和消費者權(quán)益保護，建設(shè)民航強國，必須高度重視經(jīng)濟管理立法工作。

　　(一)把建立完善的航空運輸經(jīng)濟管理法規(guī)體系放在突出位置

　　把建立完善的航空運輸經(jīng)濟管理法規(guī)體系放在突出位置，是深化改革、擴大開放的必然要求。根據(jù)民航市場化改革的要求，航空公司航線航班的準入要進一步放開，國際航空運輸市場開放的幅度也會不斷擴大。放開絕不是一放了之，不再管理。相反，放開航線市場準入審批，對企業(yè)經(jīng)營行為的監(jiān)管必須跟上。美國、歐盟國家和許多其他國家都非常重視航空運輸市場監(jiān)管。從某種意義上講，放松管制后航空運輸管理和市場監(jiān)管，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營行為，維護公平競爭的市場秩序，保護消費者的合法權(quán)益的任務(wù)更加繁重。法規(guī)既是監(jiān)管的依據(jù)，也是監(jiān)管的重要手段。政府的重要任務(wù)之一就是通過立法，為市場主體競爭提供制度平臺，擺脫規(guī)則扭曲、秩序混亂現(xiàn)象，使企業(yè)依法經(jīng)營，政府依法監(jiān)管，市場機制充分發(fā)揮作用。

　　把建立完善的航空運輸經(jīng)濟管理法規(guī)體系放在突出位置，是建設(shè)民航強國的必然要求。放眼全球，作為國際化行業(yè)的航空運輸業(yè)，是一個法制化程度很高的行業(yè)，特別是航空運輸發(fā)達國家民航法規(guī)非常完善，安全管理是如此，經(jīng)濟管理亦然。可以說，具有完善的航空運輸法規(guī)體系，是民航強國的一個重要標志。沒有完善的法律規(guī)范，僅靠紅頭文件管理，無法與國際接軌。建設(shè)民航強國，提高經(jīng)濟管理的層次和水平，必須完善航空運輸經(jīng)濟管理法規(guī)體系。

　　把建立完善的航空運輸經(jīng)濟管理法規(guī)體系放在突出位置，也是由民航法規(guī)規(guī)章不完善的現(xiàn)狀所決定的。上個世紀90年代以來，在航空運輸市場準入、運輸服務(wù)、公平競爭等方面，出臺了一批法規(guī)規(guī)章，把航空運輸經(jīng)濟管理初步納入了法制化軌道。但是，經(jīng)濟管理立法與轉(zhuǎn)變政府職能、依法行政、加強航空運輸經(jīng)濟管理的要求相比仍有不少差距。一是法規(guī)規(guī)章不健全，航空運輸管理的不少方面還有空白和盲區(qū)，無法可依，無章可循，主要靠紅頭文件管理。二是已出臺的一些法規(guī)規(guī)章，很多是十多年前制定的，由于時間較早，實踐經(jīng)驗不足等原因，內(nèi)容不完整，已不完全適應(yīng)新形勢的要求。

　　航空運輸經(jīng)濟管理立法，關(guān)系航空運輸發(fā)展的全局和長遠，一定要高度重視，通過法規(guī)規(guī)章的立、改、廢，盡快完善經(jīng)濟管理法規(guī)體系，這是一項很有價值、很有意義的大事。

　　(二)加快航空運輸經(jīng)濟管理立法步伐

　　完善經(jīng)濟管理立法是“十一五”期間行業(yè)立法工作的重點之一。我們要以完善航空運輸經(jīng)濟管理制度為重點，以強化航空運輸市場監(jiān)管、維護公平競爭的市場秩序和保護消費者權(quán)益為目的，著眼于建立統(tǒng)一開放競爭有序的航空運輸市場體系，在前一時期制定法規(guī)規(guī)章工作基礎(chǔ)上，進一步加大經(jīng)濟管理類法規(guī)規(guī)章的立法力度，加快立法步伐，爭取在“十一五”末期，建立既符合國際通行規(guī)則，又符合中國民航實際、完備的航空運輸經(jīng)濟管理法規(guī)體系，盡快把航空運輸管理、市場監(jiān)管、運輸服務(wù)工作納入法制化、規(guī)范化的軌道，使行業(yè)依法行政和依法經(jīng)營得到全面落實，實現(xiàn)航空運輸經(jīng)濟管理從主要依靠行政手段向主要依靠經(jīng)濟手段、法制手段并輔之以必要的行政手段的轉(zhuǎn)變。

　　第一，明確立法的基本原則。建立航空運輸經(jīng)濟管理法規(guī)體系，要遵循以下原則：一是符合社會主義市場經(jīng)濟要求，充分發(fā)揮市場在配置航空運輸資源中的基礎(chǔ)性作用。二是維護公平競爭的市場秩序。要保護公平競爭，制止不正當競爭，依法建立公平競爭的市場秩序。三是從我國民航實際出發(fā)，立足當前，著眼長遠，使法規(guī)規(guī)范具有相對穩(wěn)定性，使我國的航空運輸經(jīng)濟管理法規(guī)規(guī)章與國際接軌。四是統(tǒng)籌兼顧，突出重點，由粗到細，逐步完善。要從當前急需規(guī)范的方面入手，盡快出臺幾部關(guān)鍵的規(guī)章。立法既要堅持高起點，又不能求全責備，基本成熟的即盡快出臺。

　　第二，借鑒航空運輸發(fā)達國家的立法經(jīng)驗。一切反映現(xiàn)代航空運輸市場共同規(guī)律的概念、原則和制度以及各國航空運輸立法的成功經(jīng)驗，都應(yīng)當大膽借鑒并結(jié)合我國的實際加以改造、吸收，為我所用。這是進入國際航空運輸市場，使國內(nèi)航空運輸市場和國際航空運輸市場溝通的必然要求。

　　第三，既注重實體性立法，又注重程序性立法。增強程序意識，嚴格按照法定程序行使職權(quán)、履行職責，是推進依法行政的要求。實體性的權(quán)利、義務(wù)只有通過規(guī)范的程序才能得以實現(xiàn)。因此，要注重行政許可、行政處罰等方面的程序性規(guī)定，明確行政執(zhí)法機關(guān)在實施法規(guī)及法定處罰時所必須遵循的步驟、方法、期限，可以采取的手段、措施及其應(yīng)用范圍和對象，以保護行政相對人的合法權(quán)益。

　　第四，注重立法的質(zhì)量。為保證航空運輸經(jīng)濟管理法規(guī)的科學(xué)性和可操作性，要走民主立法的路子，提高立法的透明度和公眾參與程度，法規(guī)規(guī)章的出臺要經(jīng)過專家論證，廣泛征求航空公司、機場、管理局的意見。尤其對于關(guān)系公眾利益的立法，更要采取多種形式，廣泛征求意見。

　　四、把提高航班正常率作為加強航空運輸管理、建設(shè)和諧民航的切入點

　　民航在持續(xù)快速發(fā)展中，資源緊張的矛盾比較突出，航班延誤特別是幾個大機場的航班延誤日益嚴重，公眾對民航的批評越來越多，民航面臨的壓力越來越大。航班正常直接關(guān)系到廣大消費者的合法權(quán)益。我們要推進民航事業(yè)持續(xù)快速健康協(xié)調(diào)發(fā)展，滿足人民群眾日益增長的航空消費需求，建設(shè)社會主義和諧社會與和諧民航，必須堅持以人為本，做好航班正常工作。今年是周恩來總理作出“保證安全第一，改善服務(wù)工作，爭取飛行正�！敝匾�批示50周年，我們要以紀念周總理重要批示為契機，加大航班正常工作力度，努力提高航班正常率。

　　要在重點時期、重點機場開展航班延誤治理工作�？偩譀Q定今年6—8月份重點治理首都機場的航班延誤。為此，總局成立了首都機場航班延誤治理小組，專項治理今年6—8月份首都機場嚴重延誤航班,確保首都機場航班正常率明顯提高，為明年做好奧運會期間航空運輸服務(wù)保障工作打好基礎(chǔ)。同時，探索建立全行業(yè)保障航班正常的長效機制。

　　鑒于首都機場航班延誤治理工作的重要性、艱巨性和復(fù)雜性，總局、地區(qū)管理局要繼續(xù)加強宏觀調(diào)控和運行監(jiān)管，切實強化航班正常管理。機場、空管、公安及航空公司等單位要高度重視，周密部署，加強協(xié)調(diào)和運行控制，切實采取有效措施，克服因機場繁忙程度日趨提高對航班正常的影響，努力減少因流量控制、地面保障及航空公司自身原因造成的航班延誤，提高航班正常率，維護首都機場正常運營秩序。

　　保障航班正常，關(guān)鍵是要建立長效機制。這次治理活動結(jié)束后，總局將立即著手總結(jié)，根據(jù)治理工作的經(jīng)驗，進一步研究完善航班正常工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)及其責任制、航班正常管理的政策措施，建立航班正常管理長效機制，健全航班延誤后的服務(wù)規(guī)范，并逐步向各大型機場推廣。

　　航空公司是航班正常工作的第一責任人。同時，航班正常也離不開機場、空管等保障單位的大力協(xié)同和支持。我們要通過此次治理，督促航空公司認真研究造成航班延誤的各個環(huán)節(jié)，切實落實總局關(guān)于提高航班正常的各項要求，科學(xué)調(diào)配運力，完善運行信息系統(tǒng)建設(shè)和運行決策機制，提高飛行運行的風險控制能力，并進一步明確有關(guān)保障單位在保障航班正常中的責任，建立健全航班延誤預(yù)防和處置機制，努力改進服務(wù)工作，減少延誤航班。

　　五、培養(yǎng)一支高素質(zhì)的航空運輸管理和市場監(jiān)管隊伍

　　做好航空運輸經(jīng)濟管理和市場監(jiān)管工作，必須進一步加強隊伍建設(shè)，造就一支政治強、業(yè)務(wù)精、作風正的航空運輸經(jīng)濟管理和市場監(jiān)管隊伍。

　　當前，民航規(guī)模越來越大，消費者和社會公眾對民航工作的要求越來越高，新情況、新矛盾、新挑戰(zhàn)層出不窮，行業(yè)管理的難度和復(fù)雜性不斷增加，要求我們?nèi)パ芯�、解決。要打破舊的思維定勢，深入調(diào)查研究，創(chuàng)造性地開展工作，在實踐中找辦法。要真抓實干，無論是謀劃工作思路、提出工作措施，還是作出工作部署，都要符合民航發(fā)展實際情況；無論是抓立法，還是抓市場監(jiān)管、航班正常，都既要有長遠目標，又要有階段性要求，緊扣熱點和難點問題，切實一抓到底，真正抓出成效。

　　進一步加強學(xué)習(xí)。要學(xué)習(xí)馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想，深刻領(lǐng)會和準確把握科學(xué)發(fā)展觀的精神實質(zhì)、主要內(nèi)涵和基本要求；學(xué)習(xí)經(jīng)濟、法律、管理、科技和外語，學(xué)習(xí)有關(guān)國際民航公約、國際民航組織的有關(guān)規(guī)定，跟蹤國際民航發(fā)展趨勢。要圍繞建設(shè)高素質(zhì)、專業(yè)化的航空運輸經(jīng)濟管理和市場監(jiān)管隊伍，把培訓(xùn)工作作為一項戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性工作納入工作計劃。要盡快把航空運輸管理和市場監(jiān)管隊伍普遍輪訓(xùn)一遍，以進一步提高思想政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，不斷增強促進航空運輸全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的本領(lǐng)。

　　市場監(jiān)管工作面對機場、中外航空公司等市場主體，還與眾多社會主體相關(guān)，社會影響面很廣。開展市場監(jiān)管工作一定要樹立依法行政意識，嚴格依法辦事，秉公執(zhí)法。要注重自身修養(yǎng)，自覺加強黨性鍛煉，牢固樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀。要積極探索從源頭上防治腐敗的方法和途徑，努力形成用制度管權(quán)、按制度辦事、靠制度管人的有效機制，靠制度保證為民、務(wù)實、清廉。要把嚴格管理和主動服務(wù)有機地結(jié)合起來，切實為企業(yè)、為基層、為消費者服務(wù)，為行業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

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