一、港口民營化改革的國際趨勢 

　　水路運輸是五種現(xiàn)代運輸方式之一，在綜合運輸體系中發(fā)揮著重要作用，特別是在外貿(mào)運輸中占有主導(dǎo)性地位，完成外貿(mào)貨運量的約90％。港口作為水路運輸?shù)谋貍湓O(shè)施，成為國民經(jīng)濟的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。鑒于其戰(zhàn)略意義和特殊的經(jīng)濟性質(zhì)，港口產(chǎn)業(yè)曾經(jīng)長期實行公共提供，并受政府部門的嚴(yán)格規(guī)制。但是20世紀(jì)70年代末以來，自由主義經(jīng)濟思想重新盛行，大規(guī)模的民營化運動開始席卷世界。 

　　在過去的近30年中，許多國家在港口產(chǎn)業(yè)引入了以民營化為主的制度變革以增進(jìn)效率和減輕政府負(fù)擔(dān)，并在實踐中取得了良好的經(jīng)濟績效。私人部門在港口事務(wù)中的擴張已成為當(dāng)今港口產(chǎn)業(yè)最重要的特征之一。港口等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)民營化改革的根本動力在于提高經(jīng)濟效率，改善運營績效。在世界范圍內(nèi)的港口民營化改革浪潮中，經(jīng)濟學(xué)理論的研究進(jìn)展為改革實踐提供了堅實的基礎(chǔ)，成為了重要的推動力量。另外，需求增長、技術(shù)進(jìn)步、環(huán)境變遷等因素也從不同角度顯著弱化了港口產(chǎn)業(yè)的自然壟斷特性，從而為放松規(guī)制、引入競爭提供了基礎(chǔ)支撐。 

　　二、港口民營化的途徑對比與選擇 

　　由于意識形態(tài)和政治上的約束，不同國家對港口民營化的要求和實踐做法是存在差異的。在各種港口民營化方式中，私人部門的權(quán)利和義務(wù)是不一樣的，給政府帶來的收益和風(fēng)險也不相同。綜合考慮本國宏觀(政治、經(jīng)濟、意識形態(tài)和制度結(jié)構(gòu)等)和微觀(港口規(guī)模、地理位置、初始條件和服務(wù)類型等)因素，各國港口民營化方式的劃分習(xí)慣及實際選擇各不相同。通過采取合適的私人參與方式，可以在一定程度上避免存量資產(chǎn)調(diào)整所面臨的政治和意識形態(tài)上的困難。下表對特許經(jīng)營等港口民營化主要方式的各方面收益進(jìn)行了綜合比較分析。表中的“+”表示收益較大，“-”表示收益較小�！　�

　　關(guān)于民營化具體方式的實證考察，英國Napier大學(xué)進(jìn)行了問卷調(diào)查(詳見上圖)。從中我們可以發(fā)現(xiàn)各種改革方式和途徑在各國港口民營化實踐中被采用的范圍和頻率。 

　　三、哥倫比亞港口的民營化與競爭 

　　拉美國家主要由于財政原因而成為港口產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革和民營化的活躍主體，并取得了不錯的績效。另外，世界銀行等國際經(jīng)濟組織也在積極推動拉美等發(fā)展中國家港口改革的實踐和研究�？偟膩碚f，拉丁美洲國家在港口民營化的運動中較為領(lǐng)先，委內(nèi)瑞拉、烏拉圭、危地馬拉和尼加拉瓜等都建立了由原國有員工參加的民營裝卸公司。在許多拉美國家，港口都是它們的支柱產(chǎn)業(yè)，是重要的稅收來源。就經(jīng)濟總量和提供就業(yè)的可能性來說，港口甚至比電力行業(yè)更重要。在多數(shù)這樣的小國家中，通常只有一個港口負(fù)責(zé)進(jìn)出口。如果港口效率低下，就無法保證進(jìn)口貨物及時輸送，人民的生活水平就會下降。因此，港口民營化要謹(jǐn)慎行事，必須在有足夠多的經(jīng)營者參與競爭時才能實施。通過對該地區(qū)國家港口民營化改革實踐情況的描述，可以為研究總結(jié)港口民營化的共同特點提供實證基礎(chǔ)。下面將具體以哥倫比亞為例分析其港口民營化的內(nèi)容、績效和經(jīng)驗。 

　　(一)哥倫比亞港口制度變革的軌跡 

　　哥倫比亞大部分海運貿(mào)易由4家公共港口完成，即大西洋海岸的Barranquilla，Cartagena和Santa Marta，以及太平洋海岸的Buenaventura。在20世紀(jì)50年代，哥倫比亞的港口是相互分隔的，且較少受到規(guī)制。到20世紀(jì)60年代早期，哥倫比亞主要港口的管理和運營都被集中到新的壟斷性港口當(dāng)局——Colputertos。但是，由于缺乏清晰的規(guī)制政策和增加投資的激勵，哥倫比亞港口部門一直存在很多問題，特別是投資不足。從20世紀(jì)70年代開始，哥倫比亞政府允許私人廠商在Colputertos管理的公共碼頭周邊經(jīng)營散貨運輸。盡管散貨業(yè)務(wù)向私人部門成功開放，但Colputertos在雜貨方面仍維持其壟斷地位。在20世紀(jì)的80年代，Colputertos經(jīng)過商業(yè)化轉(zhuǎn)變成一家國有企業(yè)，但是其績效并未得到改善。運營生產(chǎn)的低效率和不斷增加的保險金支付的壓力使Colputertos到20世紀(jì)80年代末滑入了財務(wù)危機，伴隨的是低質(zhì)量的服務(wù)和高收費。這種管理模式導(dǎo)致港口機構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下，不能適應(yīng)國民經(jīng)濟發(fā)展的要求。 

　　1991年1月，新法律規(guī)定依據(jù)公司法成立區(qū)域港口協(xié)會(Regional Port Societies)來負(fù)責(zé)雜貨港口的管理，設(shè)立General Port Superintendent作為港口特許經(jīng)營的規(guī)制機構(gòu)，同時規(guī)定了運營條件以保證港口自由和公平的競爭。港口規(guī)制機構(gòu)的主要功能是設(shè)定費率的可變范圍，保證港口服務(wù)不至于太昂貴，并阻止其不公平競爭。該法律結(jié)束了Colputertos長期、痛苦且高成本的歷程，并設(shè)置了專項基金來解決民營化后至少8500名員工的再就業(yè)問題。1993年，哥倫比亞港口民營化改革開始實施，區(qū)域港口協(xié)會負(fù)責(zé)與私人港口運營商簽訂合同，并監(jiān)督港口設(shè)施的使用，區(qū)域港口協(xié)會不直接提供服務(wù)；通過新的法律廢除原來嚴(yán)格的勞工規(guī)則；在每個港口都允許裝卸服務(wù)的自由競爭。 

　　哥倫比亞雜貨碼頭的民營化用了3年時間，每家港口都獨立實現(xiàn)了特許經(jīng)營。區(qū)域港口協(xié)會可以在港口規(guī)制機構(gòu)規(guī)定的框架內(nèi)設(shè)置費率，并提出未來的投資計劃。特許經(jīng)營權(quán)授予在20年經(jīng)營期中承諾最高租金的運營商。在港口所有權(quán)結(jié)構(gòu)方面，鼓勵私人和公共部門間70/30的劃分，政府保持擁有港口基礎(chǔ)設(shè)施。公共部門所占份額的具體劃分是：中央政府3％，州政府12％，市政府15％。

 　　(二)哥倫比亞港口民營化的經(jīng)驗和缺陷 

　　哥倫比亞港口實施民營化政策以來取得了十分顯著的成效，干散貨、雜貨和集裝箱的裝卸能力分別提高400％、127％和88％，進(jìn)出口貨物的港口費率分別降低了39％和64％。在民營化之前的1992-1993年處于虧損狀態(tài)的哥倫比亞港口，于1995－1998年達(dá)到了19.83％的平均投資收益率。規(guī)制改革和民營化使得哥倫比亞港口的生產(chǎn)效率迅速得到提升，并為港口用戶帶來了低費率。在1994－1996年的三年間，每個標(biāo)準(zhǔn)集裝箱的裝卸費率就從600美元降到150美元。生產(chǎn)率的提高吸引了很多全球性船公司掛靠哥倫比亞港口，同時，也給政府帶來了穩(wěn)定的租金收入(1996年達(dá)到2500萬美元)。

　　哥倫比亞港口改革存在的問題主要是：第一，對經(jīng)營風(fēng)險和特許經(jīng)營期的界定不足以吸引經(jīng)驗豐富的國際港口運營商的投標(biāo)，否則政府的租金水平可以達(dá)到更高；第二，規(guī)制者角色的模糊常常使其實施過度干預(yù)；第三，港口民營化改革給社會增加了長期失業(yè)。比如，在Buenaventura港，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟嚴(yán)重依賴該港，而港口就業(yè)崗位的大幅縮減(從1991年的2000人減至1998年的200人左右)在當(dāng)?shù)貙?dǎo)致了高失業(yè)率。這說明除了遣散費用以外，還應(yīng)強調(diào)對原港口勞工進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)或提供小型創(chuàng)業(yè)支持。

　　四、哥倫比亞港口民營化改革的啟示 

　　對港口民營化改革具有典型性的拉美國家的研究，可以揭示港口產(chǎn)業(yè)民營化改革的基本模式和一般做法，為其他國家港口產(chǎn)業(yè)改革提供可借鑒的理論和政策參考。各國港口民營化的具體做法存在差異，哥倫比亞港口部門的民營化改革呈現(xiàn)出以下特點。

　　(一)強調(diào)競爭機制 

　　由于更加注意在民營化過程中引入有效競爭，哥倫比亞港口的生產(chǎn)率水平要高于拉美其他國家一些剛剛民營化的港口。比如在墨西哥，由于缺乏實際競爭，港口費率往往接近或等于政府設(shè)定的價格上限。所以在各國的港口民營化改革中必須注意，引入競爭與民營化要伴隨進(jìn)行。產(chǎn)權(quán)分散后的競爭壓力和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換本身都是影響港口績效的關(guān)鍵變量。

　　(二)以完善的規(guī)制法律為基準(zhǔn) 

　　法律是一種有效的節(jié)約成本的制度安排或契約結(jié)構(gòu)。港口民營化是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，眾多利益主體對港口改革施加的影響無處不在，改革通過立法加以保障是十分必要的。以立法為先導(dǎo)，使民營化改革具有法律依據(jù)和實施程序。哥倫比亞在港口民營化改革過程中，以整個政府管理體制的總體框架為依據(jù)，制定了較為完善和細(xì)致的法律、法規(guī)，使整個港口民營化和規(guī)制改革過程有法可依。依法監(jiān)管和立法先行戰(zhàn)略是世界港口改革重組進(jìn)程中的普遍規(guī)律，法律在降低交易費用、減少改革成本和推進(jìn)港口改革進(jìn)程方面具有不可替代的制度作用。

 　　(三)結(jié)構(gòu)改革與產(chǎn)權(quán)制度調(diào)整并存

 　　在產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，應(yīng)使新組建的企業(yè)財務(wù)獨立，隔離其與政府的關(guān)系，同時進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)調(diào)整。但僅靠以產(chǎn)權(quán)改革為核心的民營化也并不能保證港口產(chǎn)業(yè)效率的提高，還需要采取多種措施引入競爭機制，將競爭環(huán)境的建立與港口企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革共同推進(jìn)。港口民營化是實現(xiàn)港口改革目標(biāo)的主要手段，但很多研究表明，港口民營化后產(chǎn)生的諸多好處主要來源于產(chǎn)權(quán)分散化后競爭的壓力，而不是產(chǎn)權(quán)私有化本身。所以，在競爭越充分的區(qū)域與業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，就越應(yīng)該深入民營化，而在壟斷結(jié)構(gòu)很難打破的領(lǐng)域，保持國有企業(yè)壟斷局面可能是一種更好的產(chǎn)權(quán)安排。

　　[基金項目]河北省科技廳2006年軟科學(xué)項目“河北省沿海經(jīng)濟隆起帶發(fā)展戰(zhàn)略研究”(編號：064572135)；河北省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃研究2006年度項目“河北省臨港產(chǎn)業(yè)集群的形成機理與動態(tài)演進(jìn)研究”(編號：200607029)。

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