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借鑒國際經(jīng)驗發(fā)展中國農(nóng)業(yè)保險
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http://www.mamogu.com 發(fā)稿日期:2007-7-3
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農(nóng)業(yè)保險是指為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)過程中，對遭受自然災害和意外事故所造成的經(jīng)濟損失提供保障的一種保險。在當前經(jīng)濟全球化的背景下，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險不僅可以分散我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風險，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實施產(chǎn)前產(chǎn)后的經(jīng)濟補償，穩(wěn)定農(nóng)民收入，還可以改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的信用水平，促進農(nóng)村金融體系穩(wěn)定，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營水平和國際競爭力。發(fā)展農(nóng)業(yè)保險是一項系統(tǒng)工程，涉及到立法、財政補貼、稅收優(yōu)惠、再保險安排、巨災風險基金、信貸支持和組織架構等多個方面，這是由農(nóng)業(yè)保險準公共產(chǎn)品的特殊性決定的。圍繞這些問題，筆者主要談談當前對發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的幾點認識。
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加大財政補貼力度，促進農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展
從國際上看，凡是農(nóng)業(yè)保險搞得較好的國家，政府都給予多方面的支持，如實行免稅政策，對保費給予一定比例的補貼，政府出面制定和實施農(nóng)業(yè)保險計劃等。相比之下，我國對農(nóng)業(yè)保險的補貼明顯不足，這是制約我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的最主要原因。因為在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，大多數(shù)農(nóng)民在扣除各種生活開銷、子女教育費用、購買農(nóng)藥化肥等必需品費用后，可支配的收入微乎其微。在剩余收入中如果讓大多數(shù)農(nóng)民再購買費率高達6％～10％的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，幾乎是不可能的。我國財力有限，財政補貼應堅持基本保障的原則，保險標的首先選擇關系國計民生的種植業(yè)，并主要實行保費補貼，可考慮先對稻谷、小麥、玉米、大豆和棉花等五類作物提供保費補貼，保費補貼標準大體為30％～50％。農(nóng)業(yè)保險的保障金額應以維持農(nóng)民基本再生產(chǎn)能力為出發(fā)點，保險金額以直接物化成本為依據(jù)，保費費率的確定以平均損失率為基礎。另外，考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分散性、風險勘查的復雜性，農(nóng)險公司經(jīng)營成本偏高，我國還應該借鑒國際經(jīng)驗，按保費規(guī)模的5％～7％對經(jīng)營農(nóng)險業(yè)務的保險公司提供經(jīng)營管理費補貼。
有人說農(nóng)業(yè)保險是個無底洞，沒法填。真的是這樣嗎？下面我們就財政補貼農(nóng)業(yè)保險的規(guī)模做一個大體估算。
第一步，我們以直接物化成本為依據(jù)估算五種主要農(nóng)作物的保險金額。據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)調隊調查統(tǒng)計顯示，扣除人工費用后，2004年農(nóng)民種植糧食平均每畝投入201．5元。
第二步，按2004年的標準估算稻谷、小麥、玉米、大豆和棉花等五種作物的播種面積，為13．82337億畝。
第三步，我們估算這五種作物的平均損失率。我們以黑龍江農(nóng)墾10年積累的水稻、小麥、玉米、大豆4種作物風險損失數(shù)據(jù)為基礎，設定10％的誤差范圍，這樣可大體推測出全國平均風險損失率為11．898％～14．542％。
第四步，估算五種作物的保費費率。保費費率的確定雖是以損失率為基礎的，但農(nóng)業(yè)保險損失可控性差，道德風險和逆向選擇也會時有發(fā)生，為規(guī)避這些風險，在制定保險條款時，應采取絕對免賠率來進行控制，我們就按損失率扣除30％的絕對免賠率來確定保費費率。這樣我們可以初步測算出五類主要農(nóng)作物的保費費率是8．325％～10．175％。
有了以上數(shù)據(jù)，我們就可以估算財政保費補貼的標準和規(guī)模。假設全國有70％的稻谷、小麥、玉米、大豆和棉花參保，即參保率為70％，財政補貼綜合比例達到50％，則財政總補貼規(guī)模為81．16～99．20億元（如下式所示）。
201．5（元／畝）×13．82337（億畝）×（8．325％～10．175％）×70％×50％ ＝ 81．16～99．20（億元）
通過對我國主要農(nóng)作物保費補貼規(guī)模的初步測算可以看出，只要每年財政補貼100億元，可以在全國啟動主要農(nóng)作物的保險，我國已經(jīng)具備了財政補貼主要農(nóng)作物保險的能力。
堅持自愿保險與強制保險相結合，提高農(nóng)業(yè)保險參保率
國外實踐證明，單純提高保費補貼并不能有效提高農(nóng)業(yè)保險的參保率，如果完全實行自愿保險，農(nóng)業(yè)保險市場的逆向選擇問題就會非常嚴重，不僅不能提高參保率，甚至會出現(xiàn)低參保率與高保費之間的惡性循環(huán)，導致農(nóng)業(yè)保險市場萎縮。
為了解決自愿投保條件下農(nóng)業(yè)保險參保率不高的問題，許多國家通過有關法律法規(guī)，將參加農(nóng)業(yè)保險和享受其他農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策聯(lián)系起來，吸引足夠大量的農(nóng)戶來投保。日本在1947年的《農(nóng)業(yè)災害補償法》規(guī)定，凡對國計民生有重要意義的糧食作物、牲畜等列為法定保險范圍，進行強制性保險。1994年美國《農(nóng)業(yè)保險修正案》明確規(guī)定，不參加政府農(nóng)作物保險計劃的農(nóng)民不能得到政府其他福利計劃，如農(nóng)產(chǎn)品貸款計劃、農(nóng)產(chǎn)品價格補貼和保護計劃等。法國《農(nóng)業(yè)保險法》規(guī)定，對一些關系到國計民生的主要農(nóng)作物（水稻、小麥、大麥、果樹等）和主要飼養(yǎng)動物（牛、羊、馬、豬、蠶等）實行強制保險。菲律賓、泰國、印度等國也對那些種植被保險農(nóng)作物并且申請到這種農(nóng)作物生產(chǎn)貸款的農(nóng)戶依法強制投保。
而我國2002年12月28日修訂后的《農(nóng)業(yè)法》第四十六條規(guī)定：農(nóng)業(yè)保險實行自愿原則。任何組織和個人不得強制農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織參加農(nóng)業(yè)保險。我國農(nóng)民收入水平低、農(nóng)業(yè)比較收益低而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高，削弱了自愿購買農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)濟基礎，加大了現(xiàn)階段我國發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的難度。
由于我國地區(qū)差異較大，在增強農(nóng)業(yè)保險強制性時不能照抄國外的做法，更不能搞“一刀切”，應在實踐總結經(jīng)驗的基礎上逐步推進。
設立巨災風險基金，增強農(nóng)險公司抵御巨災風險的能力
由于農(nóng)業(yè)風險具有高度關聯(lián)性，致使農(nóng)業(yè)風險在時間和空間上不易分散，很容易形成農(nóng)業(yè)巨災損失，吞噬農(nóng)業(yè)保險公司的所有準備金和資本金，制約其可持續(xù)發(fā)展。但化解農(nóng)業(yè)巨災風險，不是農(nóng)業(yè)保險公司自身能夠解決的，因此，需要建立政府主導下的中央級農(nóng)業(yè)巨災風險基金，對遭遇巨災損失的農(nóng)業(yè)保險公司提供一定程度的補償，增強抵抗巨災風險的能力。
巨災風險基金的籌集應以國家為主，地方為輔，籌集渠道應主要包括：國家財政撥款；從農(nóng)險公司無大災年份農(nóng)業(yè)保險保費節(jié)余滾存中抽出一部分；農(nóng)險公司的稅收減免部分；從防災、減災和救災專項支出中與農(nóng)業(yè)保險服務標的相對應的資金中抽取一部分；每年從國家的糧食風險基金中抽取一部分，將以上資金整合起來，充實巨災風險基金。另外，還可由政策性保險機構在資本市場上發(fā)行巨災風險基金債券，提高巨災風險基金儲備能力。
根據(jù)實踐經(jīng)驗數(shù)據(jù)，一般以保費收入的10％計提巨災風險基金比較合適。就全國而言，如果巨災風險基金只提供60％的財政支持，在70％參保情況下，則每年需要財政預算安排5～6億元。
巨災風險基金的使用范圍包括：正常年景巨災風險基金只增加不使用，一旦大的自然災害出現(xiàn)，農(nóng)業(yè)保險公司超賠部分由農(nóng)業(yè)巨災風險基金賠付，這是主體。除此之外，農(nóng)業(yè)巨災風險基金的一小部分還可用于其他方面，比如通過興修水利設施來預防洪澇干旱；通過疫苗注射來預防禽畜傳染�。恢С盅芯繖C構分析我國農(nóng)業(yè)災害發(fā)生規(guī)律，為建立農(nóng)業(yè)風險預警系統(tǒng)提供科學依據(jù)等。
為加強巨災風險基金的管理，應該在中央設立國家農(nóng)業(yè)巨災風險基金管理機構，各種形式的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體，按照商業(yè)再保險原則向該機構購買再保險，或者是在出現(xiàn)巨災超額賠付的情況下，由該機構支付超賠部分的風險損失，分散農(nóng)險經(jīng)營主體的風險。
建立再保險機制，分散農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營風險
由于農(nóng)業(yè)保險的風險大，區(qū)域性強，一旦發(fā)生災害可能會在短時間內給幾個縣、甚至幾個省的保險對象同時造成巨大損失。這使得保險公司不能通過集合大量標的來分散農(nóng)業(yè)風險，保險公司承保的標的越多，風險越集中，保險人的經(jīng)營風險越大。因此世界各國在開展農(nóng)業(yè)保險時都建立有效的農(nóng)業(yè)風險分散機制，通過再保險或者農(nóng)業(yè)風險基金等形式來分散農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營者的風險。目前，我國對農(nóng)業(yè)保險的再保險缺乏相應的政策、措施，購買商業(yè)再保險成本過高，商業(yè)再保險機構對農(nóng)業(yè)保險的再保險問題極為謹慎，涉農(nóng)再保險比較困難等，是各地試點遇到的普遍性問題。在這種情況下，建立再保險機制，一是需要由國家財政投資成立中國農(nóng)業(yè)再保險公司，并以法律的形式規(guī)定任何形式的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，必須向農(nóng)業(yè)再保險公司分保，超賠部分由國家財政負擔；二是需要國家制定優(yōu)惠政策扶持中國再保險集團公司為各家從事農(nóng)業(yè)保險的機構分散風險，對于政策性農(nóng)業(yè)保險的分入保費，設立專項基金，盈余之年基金滾存，大災之年用滾存基金進行賠付，差額部分由政府補貼；三是各保險主體也要探尋與國際再保險企業(yè)的合作，將農(nóng)業(yè)風險向更大范圍內分散。
制訂稅收優(yōu)惠政策，擴大農(nóng)業(yè)保險的覆蓋范圍
在我國，現(xiàn)行稅制規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險免征營業(yè)稅和印花稅。這在一定時期對減少災害損失、降低農(nóng)民收入波動的幅度和促進農(nóng)業(yè)保險發(fā)展，起到一定的積極作用，但農(nóng)業(yè)保險僅界定在種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。當前我國農(nóng)業(yè)正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉變的關鍵時期，農(nóng)業(yè)保險應全面介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活和農(nóng)村市場，無論是農(nóng)民人身還是其財產(chǎn)，無論是農(nóng)田水利設施方面還是農(nóng)產(chǎn)品深加工，都要有相應的保險服務，因此為充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)濟補償、資金融通和社會管理功能，今后政府應根據(jù)產(chǎn)業(yè)結構的調整和農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展需要，制訂稅收優(yōu)惠政策，逐步擴大政策性農(nóng)業(yè)保險的覆蓋范圍。例如在免征種養(yǎng)兩業(yè)營業(yè)稅和印花稅的同時，免征種養(yǎng)兩業(yè)的所得稅；對其他涉農(nóng)保險營業(yè)稅按5％先征，按3％返還，印花稅按0．1％先征，按0．05％返還，將返還的稅金充實風險基金等。
加大對農(nóng)業(yè)保險的信貸支持，促進金融深化
將農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)村信貸結合起來，是美法等國開展農(nóng)業(yè)保險的一條重要經(jīng)驗。就中國而言，在農(nóng)業(yè)保險發(fā)展得比較好的地區(qū)，可對農(nóng)業(yè)保險的投保人提供貸款擔�；驅ο蛲侗Ｕ咛峁┑拖⑥r(nóng)業(yè)貸款的金融機構給予利息補貼，待條件成熟時，可以將參加保險作為貸款發(fā)放的條件之一；對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的公司出現(xiàn)流動性資金不足時，允許其申請一定額度的無息或低息貸款；鼓勵農(nóng)業(yè)保險公司利用現(xiàn)有的農(nóng)村金融機構銷售保險產(chǎn)品。
設立農(nóng)業(yè)風險管理機構，統(tǒng)籌全國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展
農(nóng)業(yè)保險的復雜性不僅體現(xiàn)在其展業(yè)、承保、防災減損、理賠等業(yè)務經(jīng)營層面，更主要的是農(nóng)業(yè)保險具有很強的政策性，要求跨部門協(xié)調。例如，農(nóng)業(yè)保險需要為促進政府農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整服務，這項政策是由農(nóng)業(yè)部和發(fā)改委制定的；而保費和管理費用補貼的投入由財政部來決定。這就要求農(nóng)業(yè)保險的管理機構具備良好的與各相關部門溝通的能力。隨著農(nóng)業(yè)保險規(guī)模的擴大，我國應借鑒日美等國的經(jīng)驗，適時考慮設立農(nóng)業(yè)風險管理機構，組建國家農(nóng)業(yè)風險管理局或由國務院牽頭財政部、農(nóng)業(yè)部、中國保監(jiān)會和發(fā)改委等部門共同組成農(nóng)業(yè)保險管理委員會，統(tǒng)籌全國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。其主要職責是：與保險合作社和商業(yè)性保險公司簽訂再保險合同，向其提供再保險；向購買一級政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的投保人支付保費補貼，向農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構支付經(jīng)營管理費用補貼；推廣現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)保險險種，并幫助研發(fā)新險種；負責對保險費率的合理性提出意見；研究現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險制度存在的缺陷，并提出修改方案；掌管農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構的再保險基金和超額賠付基金；向損失嚴重的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構提供低息或無息貸款；開展廣泛的農(nóng)作物保險宣傳活動，對農(nóng)民進行風險管理教育；等等。
推進我國農(nóng)業(yè)保險立法，加強農(nóng)業(yè)保險制度建設
農(nóng)業(yè)保險對相關法律的依賴程度是相當強的，而我國尚未建立農(nóng)業(yè)保險法律、法規(guī)體系�，F(xiàn)行的《保險法》規(guī)定：國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)服務的保險事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。在實踐中，農(nóng)業(yè)保險按照《保險法》規(guī)范。由于農(nóng)業(yè)保險的大部分業(yè)務具有政策性，其經(jīng)營理念、經(jīng)營模式、經(jīng)營手段及管理規(guī)則與商業(yè)性保險有本質的區(qū)別，所以現(xiàn)行的《保險法》不適用或不完全適用于農(nóng)業(yè)保險。由于無法可依，使農(nóng)業(yè)保險中的許多領域都存在著法律真空，政府在農(nóng)業(yè)保險中的主導地位不明確，即便政府積極參與和推動，也缺乏法律依據(jù)。立法滯后是制約我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的重要原因之一。因此，我國需要借鑒國際經(jīng)驗，通過立法明確各級政府在農(nóng)業(yè)保險工作中的職能與作用，明確國家的投入和政策保護措施，明確農(nóng)業(yè)保險的實施范圍和實施方式，明確規(guī)范農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營主體、參與主體、受益主體的權利和義務關系。從全國各地開展的農(nóng)業(yè)保險試點現(xiàn)有情況來看，各個地方之間差異很大，目前國家統(tǒng)一立法的條件尚不成熟�？上茸屧圏c地方政府、保險監(jiān)管部門和農(nóng)業(yè)保險公司根據(jù)轄區(qū)內的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式，制定相應的農(nóng)業(yè)保險地方性法規(guī)。然后根據(jù)地方性法規(guī)試點情況，由國務院制定農(nóng)業(yè)保險條例，待條件成熟后，再制定農(nóng)業(yè)保險法。
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