國(guó)際民航組織成立60年來(lái)，國(guó)際航空運(yùn)輸在許多方面發(fā)生了巨大變化，其變化的主線始終是美國(guó)政府主導(dǎo)的天空開放，即航空運(yùn)輸自由化。時(shí)光荏苒，政府更迭，但從1944年羅斯福總統(tǒng)的民主黨政府提出的這項(xiàng)政策卻堅(jiān)持至今。探討國(guó)際航空運(yùn)輸天空開放政策的演變，分析其發(fā)展趨勢(shì)、本質(zhì)特征和利弊，以及如何應(yīng)對(duì)天空開放的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，是正處于體制、機(jī)制轉(zhuǎn)軌過(guò)程和發(fā)展中的中國(guó)民航業(yè)的緊迫任務(wù)之一。

　　美國(guó)第一次在國(guó)際上提出天空 開放的概念是在1944年芝 加哥召開的國(guó)際民用航空會(huì)議上。此后的60年間，美國(guó)歷屆政府都在其國(guó)內(nèi)不斷推進(jìn)放松管制政策，并不遺余力地將這一概念推向國(guó)際航空運(yùn)輸領(lǐng)域。

　　當(dāng)前，在布什主義影響下的美國(guó)國(guó)際航空運(yùn)輸主導(dǎo)方針，是繼續(xù)實(shí)行并擴(kuò)大天空開放的政策。其要點(diǎn)有：

　　1.在多邊談判時(shí)，竭力保護(hù)美國(guó)航空公司的權(quán)益；

　　2.實(shí)現(xiàn)建立強(qiáng)大的有競(jìng)爭(zhēng)力的航空運(yùn)輸體系，以加強(qiáng)美國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)力；

　　3. 美國(guó)的航空公司要繼續(xù)在技術(shù)和運(yùn)輸市場(chǎng)上占領(lǐng)先地位；

　　4.建立自由的多邊航空體系。

　　什么是天空開放

　　天空開放，即國(guó)際航空運(yùn)輸管理自由化，是美國(guó)將國(guó)內(nèi)航空運(yùn)輸不管理政策擴(kuò)展到國(guó)際航空運(yùn)輸后出現(xiàn)的，也是芝加哥會(huì)議美國(guó)代表鼓吹的空中自由的復(fù)活和再生。

　　什么是天空開放，什么樣的雙邊協(xié)議才算天空開放協(xié)議？國(guó)際上尚無(wú)公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)和定義。但早期的看法是指那些對(duì)依據(jù)《芝加哥公約》和《百慕大協(xié)定》而確立的三方面管理（市場(chǎng)準(zhǔn)入、運(yùn)力、運(yùn)價(jià)）限制較少或無(wú)限制的航空協(xié)議。為在國(guó)際上推行自由化航空政策，美國(guó)政府在1992年8月對(duì)天空開放提出定義，具體為：通航地點(diǎn)、指定承運(yùn)人、運(yùn)力班次方面不限制；業(yè)務(wù)權(quán)不限制，包括通航點(diǎn)、以遠(yuǎn)權(quán)、換機(jī)型不限制；運(yùn)價(jià)管理自由化；包機(jī)、貨運(yùn)、結(jié)匯自由化；代號(hào)共享不限制；可自辦地面服務(wù)；收費(fèi)非歧視性；使用和引入電腦服務(wù)系統(tǒng)不限制。

　　對(duì)于美國(guó)政府的界定，雖然許多國(guó)家已經(jīng)認(rèn)可，但主要還是依據(jù)本國(guó)實(shí)力和政策，各取所需，有利就開，無(wú)利就管，對(duì)強(qiáng)者取守勢(shì)，對(duì)弱者取攻勢(shì)，一切從維護(hù)國(guó)家利益出發(fā)。

　　近期，歐共體和國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)(IATA)的權(quán)威人士提出了另一種看法。英國(guó)航空公司首席執(zhí)行官羅德·愛(ài)丁頓在2005年9月卸去首席執(zhí)行官前的一次談話中指出：真正的航空運(yùn)輸自由化、'天空開放'，不僅僅是航空權(quán)、業(yè)務(wù)權(quán)的自由化，同時(shí)也是航空公司所有權(quán)、空中交通管制權(quán)和市場(chǎng)進(jìn)入權(quán)的自由化。在歐盟和美國(guó)就跨大西洋航線、美國(guó)開放國(guó)內(nèi)天空的協(xié)議達(dá)成以前，歐洲航空公司的聯(lián)合和合并也是不會(huì)有真正意義的。很顯然，這番話首先是針對(duì)美國(guó)的，特別是針對(duì)美國(guó)讓別國(guó)開放天空自己而竭力保護(hù)美國(guó)航空公司利益的政策。

　　 IATA事務(wù)總監(jiān)格羅卡今年4月發(fā)表談話指出，航空運(yùn)輸是一個(gè)體系，航空公司只是其中的一個(gè)部分。20世紀(jì)美國(guó)實(shí)行的放松管制和天空開放，基本上都是針對(duì)航空公司而制定的，空中交通管制和機(jī)場(chǎng)等壟斷服務(wù)商并不包括在內(nèi)。要使全球航空運(yùn)輸業(yè)向自由化方向發(fā)展并建設(shè)和諧天空，所制定的規(guī)章制度必須針對(duì)整個(gè)航空運(yùn)輸業(yè)。這些觀點(diǎn)和看法，無(wú)疑是對(duì)天空開放的另一種詮釋。

　　天空開放的實(shí)質(zhì)

　　美國(guó)、歐盟和中國(guó)是世界上三個(gè)最大的航空運(yùn)輸市場(chǎng)，2004年運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量占世界民航的67.7%，其中美國(guó)占31.5%；歐盟占24.9%；中國(guó)占11.3%（大陸占5.2%）。因此，美國(guó)政府一直把與歐盟、中國(guó)的航空談判、簽訂開放天空協(xié)定放在十分重要的位置。

　　1．美中航空運(yùn)輸協(xié)議

　　1999年4月8日，中美兩國(guó)簽訂的新的航空運(yùn)輸協(xié)定，主要包括航空承運(yùn)人由2家增到4家，航班由每周27班增加到54班，即增加了市場(chǎng)準(zhǔn)入量，而沒(méi)有其他天空開放的內(nèi)容，內(nèi)容大體適應(yīng)中美航空運(yùn)輸市場(chǎng)，又為中國(guó)民航力所能及。

　　而2004年7月24日簽訂的中美航空運(yùn)輸協(xié)議書則是另一回事了。一是談判協(xié)商時(shí)間短，4個(gè)月內(nèi)經(jīng)4輪談判即達(dá)成協(xié)定。

　　二是中國(guó)民航向美國(guó)開放了天空，而美國(guó)民航卻因中國(guó)民航實(shí)際能力做不到而受到了保護(hù)。如中美雙方由4家承運(yùn)人增加到9家；可是直到今年，也只有國(guó)航、東航（含中貨航）、南航飛美國(guó)，其他的航空公司既無(wú)跨太平洋飛行的飛機(jī)，也沒(méi)有這樣的飛行人員，近期也沒(méi)有飛航美國(guó)的計(jì)劃。而美國(guó)，現(xiàn)在已有聯(lián)合、西北、聯(lián)邦快遞、聯(lián)合包裹、大陸、北極貨運(yùn)等6家航空公司飛中國(guó)，預(yù)計(jì)美利堅(jiān)航空公司也即將開航中國(guó)，同時(shí)，還有多家航空公司提出了開航中國(guó)的申請(qǐng)，等待美國(guó)政府批準(zhǔn)。增加航班數(shù)量問(wèn)題也一樣。協(xié)議書規(guī)定由每周54班在未來(lái)6年內(nèi)增加到每周249班，即增加的195班中貨運(yùn)為111班，客運(yùn)為84班；航空公司可以飛往對(duì)方任何地點(diǎn)，即通航城市的自由選擇�？墒�，直到2005年，中國(guó)民航的航空公司要維持每周54班還做不到，只飛了48班，且大都處于虧損經(jīng)營(yíng)之中；而美方現(xiàn)每周飛149班，還不時(shí)要求增飛航班，且運(yùn)營(yíng)狀況良好，效益可觀，特別是貨運(yùn)航班，年均數(shù)量和效益增長(zhǎng)均超過(guò)50%。兩相對(duì)照，天壤之別。

　　三是2004年協(xié)議書美方的最大贏點(diǎn)和突破，是獲得在中國(guó)建立航空貨運(yùn)樞紐的權(quán)利，且中方答應(yīng)給予寬松的航權(quán)安排。協(xié)議書簽訂的當(dāng)年，聯(lián)邦快遞、聯(lián)合包裹公司即分別與廣州、上海機(jī)場(chǎng)當(dāng)局談判建立貨運(yùn)樞紐，并相繼簽訂協(xié)議或意向書。行動(dòng)之迅速，完全出乎人們的預(yù)料。而中國(guó)民航的航空公司在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)不具備在美國(guó)建立貨運(yùn)樞紐的能力與可能。

　　四是協(xié)議書規(guī)定中美兩國(guó)航空公司實(shí)行全面的代碼共享。由于中國(guó)的航空公司競(jìng)爭(zhēng)力弱、尚未加入航空公司聯(lián)盟，而美國(guó)國(guó)內(nèi)航空公司多，競(jìng)爭(zhēng)激烈等原因，即使雙方實(shí)行了代碼共享，恐怕也是中方利少弊多。

　　五是2004年中美航空運(yùn)輸協(xié)議書的簽訂，等于中國(guó)民航的大門已經(jīng)大開。在中美協(xié)議書簽訂不久，歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)交通運(yùn)輸事務(wù)的副主席雅克·巴羅表示：中國(guó)的航空運(yùn)輸市場(chǎng)很有吸引力，歐盟不能缺席。歐盟希望與中國(guó)就航空運(yùn)輸進(jìn)行談判，以期達(dá)成開放天空的協(xié)議，相互開放航空市場(chǎng)。由此看來(lái)，只要再與歐盟達(dá)成類似協(xié)議，中國(guó)民航的航空公司將面對(duì)美、英、德、法、北歐等多國(guó)航空公司的猛烈競(jìng)爭(zhēng)，到時(shí)不知還有招架之力否？

　　中美航空運(yùn)輸協(xié)議書簽訂不久，美國(guó)運(yùn)輸部立即發(fā)表報(bào)告稱：新的協(xié)議書將極大地增加美國(guó)的航空承運(yùn)人在中國(guó)開展業(yè)務(wù)的自由，特別包括美國(guó)貨運(yùn)航空公司在中國(guó)建立樞紐的權(quán)利。運(yùn)輸部部長(zhǎng)朗曼·峰田也發(fā)表講話稱贊這項(xiàng)協(xié)議書，稱協(xié)議書確認(rèn)了美國(guó)航空在美中貿(mào)易關(guān)系快速增長(zhǎng)中的關(guān)鍵作用。美國(guó)運(yùn)輸專家格雷巴·紐頓2004年12月在《航空公司貨運(yùn)管理》撰文指出：在航空快遞市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)中，航空樞紐的選擇是企業(yè)生死攸關(guān)的問(wèn)題。這次簽訂的中美航空運(yùn)輸協(xié)議書允許美國(guó)的航空公司在中國(guó)設(shè)立樞紐，允許貨運(yùn)運(yùn)力在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上增長(zhǎng)6倍，這對(duì)聯(lián)邦快遞和聯(lián)合包裹而言無(wú)疑是苦盡甘來(lái)，令人鼓舞，它是亞太地區(qū)的新亮點(diǎn)。聯(lián)邦快遞亞太區(qū)總裁D·坎林哈表示：協(xié)議書讓我們擁有今后大力拓展和擴(kuò)張的靈活性。由此看出，美國(guó)上下對(duì)中美航空協(xié)議書的簽訂是多么高興！可是，中國(guó)民航能高興起來(lái)嗎？

　　2005年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者以色列經(jīng)濟(jì)學(xué)家?jiàn)W曼和美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家謝林，用他的博奕論告訴我們：國(guó)家間、社會(huì)間的沖突是一門越來(lái)越大的學(xué)問(wèn)，隨著貿(mào)易戰(zhàn)、價(jià)格戰(zhàn)等市場(chǎng)概念的引入，正成為普通人用來(lái)理解國(guó)家關(guān)系、社會(huì)關(guān)系的工具。由于美中之間經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、信息等方面的不對(duì)稱，更重要是美國(guó)現(xiàn)政權(quán)奉行布什主義，視中國(guó)為戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，在國(guó)際航空運(yùn)輸領(lǐng)域欲成為領(lǐng)導(dǎo)者，航空談判中堅(jiān)持恃強(qiáng)凌弱、倚富欺窮方針，因此2004年中美航空運(yùn)輸協(xié)議書形式上雙方權(quán)利大體對(duì)等，而實(shí)踐將是美方單贏大贏的結(jié)局。這種一次性博奕，必然影響2006年兩國(guó)代表對(duì)航空運(yùn)輸協(xié)定的再次會(huì)晤。

　　2．美國(guó)與歐盟的航空運(yùn)輸談判

　　1994年歐盟決定組織談判小組專責(zé)對(duì)美航空運(yùn)輸談判；當(dāng)年11月，美國(guó)政府公布新的國(guó)際航空運(yùn)輸政策，允許和國(guó)家聯(lián)盟進(jìn)行航空談判并簽約。自1995年開始，美國(guó)與歐盟的航空談判小組每年都進(jìn)行談判，10年已經(jīng)過(guò)去了，而談判卻仍無(wú)結(jié)果。2004年6月，在愛(ài)爾蘭舉行的歐盟與美國(guó)首腦峰會(huì)上，首腦們特別要求各自的談判小組繼續(xù)努力達(dá)成全面的航空運(yùn)輸協(xié)定。然而，在這種特別要求下，雙方的分歧依舊。主要集中在：

　　市場(chǎng)準(zhǔn)入  歐洲統(tǒng)一空運(yùn)市場(chǎng)形成后，歐盟航空承運(yùn)人的概念已經(jīng)產(chǎn)生，任何歐盟承運(yùn)人擁有在歐盟內(nèi)任何兩城市間飛行的權(quán)利，它們還可以在注冊(cè)國(guó)之外建立基地和分支機(jī)構(gòu)。此外，歐盟各機(jī)場(chǎng)地面服務(wù)也實(shí)行開放。據(jù)此，歐盟要求，不管航空承運(yùn)人是在美國(guó)還是在歐盟注冊(cè)，它們都應(yīng)擁有自由運(yùn)營(yíng)美歐兩個(gè)市場(chǎng)中任何航線的權(quán)利。而美國(guó)則限制其進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。歐盟運(yùn)輸部長(zhǎng)理事會(huì)認(rèn)為，美國(guó)的航空公司如進(jìn)入歐洲在歐盟內(nèi)部行使航權(quán)，那么歐盟25個(gè)成員國(guó)將不接受。

　　外國(guó)投資  會(huì)談中，歐盟提出取消對(duì)航空公司所有權(quán)和控制權(quán)的外資限制。歐盟認(rèn)為，允許歐盟公民部分和完全擁有或控制在美國(guó)登記注冊(cè)的航空公司，不會(huì)威脅美國(guó)的國(guó)家安全。如果美國(guó)要堅(jiān)持現(xiàn)行的國(guó)家安全政策并制定特別條款和規(guī)則的話，雙方可進(jìn)一步討論。但美國(guó)認(rèn)為，民用航空系統(tǒng)是國(guó)家的主要資源，以航空運(yùn)輸為基礎(chǔ)的旅游業(yè)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)影響巨大和至關(guān)重要，美國(guó)應(yīng)通過(guò)多邊、雙邊合作以便控制國(guó)際航空運(yùn)輸市場(chǎng)，而且放開國(guó)外對(duì)航空運(yùn)輸業(yè)的投資，工資較低的歐盟工人會(huì)取代美國(guó)民航的部分工作崗位引發(fā)勞工問(wèn)題，在《芝加哥公約》新規(guī)定的雙邊體制下，航空公司被第三國(guó)擁有可能會(huì)引發(fā)在第三國(guó)能否運(yùn)營(yíng)的問(wèn)題。2005年2月，當(dāng)布什政府代表向歐盟代表提出可以將歐洲投資者在美國(guó)航空公司的控制權(quán)由25%擴(kuò)大到49%后，美國(guó)國(guó)會(huì)當(dāng)即表示不愿接受，一些政府官員放話：如果歐盟繼續(xù)堅(jiān)持在所有權(quán)等問(wèn)題上的觀點(diǎn)，雙方的談判將難以進(jìn)行下去。

　　管制合作  歐盟希望雙方確保影響對(duì)方航空公司在飛行安全、安全檢查、運(yùn)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)、國(guó)家扶助和環(huán)境保護(hù)等方面的管制，管理政策越來(lái)越少，并盡可能取得一致。而美國(guó)卻對(duì)運(yùn)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)、國(guó)家扶助等方面持有異議。

　　美國(guó)與歐盟漫長(zhǎng)而艱巨的航空運(yùn)輸協(xié)定談判，雙方都為了從對(duì)方獲得更多的利益，各自堅(jiān)持自己的觀點(diǎn)、主張。近年，歐洲的航空公司甚至那些老字號(hào)掛旗航空公司都在全力反彈，不但盈利而且利潤(rùn)水平在謹(jǐn)慎增長(zhǎng)，而美國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)卻連年有巨額虧損，大型骨干航空公司半數(shù)處于破產(chǎn)保護(hù)之中。美國(guó)《航空周刊》分析認(rèn)為：原因在于歐洲的航空公司經(jīng)營(yíng)講究規(guī)則，成本控制比美國(guó)的航空公司好。面對(duì)歐盟這個(gè)強(qiáng)勁對(duì)手，為了保護(hù)美國(guó)的利益，美國(guó)政府也只好在天空開放的口號(hào)下實(shí)行保護(hù)本國(guó)航空公司利益的談判策略，同時(shí)打出政治牌，以國(guó)土安全為由拒絕歐盟提出的開放國(guó)內(nèi)航空運(yùn)輸權(quán)等多項(xiàng)主張。

　　 2005年11月14日，歐盟和美國(guó)的代表將在華盛頓重新啟動(dòng)陷入僵局的開放天空談判，能否達(dá)成協(xié)議尚難預(yù)料。英國(guó)維珍航空公司主席理·布蘭森發(fā)表聲明指出：美國(guó)單方面拒絕開放國(guó)內(nèi)航空運(yùn)輸而自己卻要享有在歐洲內(nèi)的航空運(yùn)輸權(quán)，顯然有失公平。大西洋兩岸需要的是一份真正對(duì)等的開放天空協(xié)議，美國(guó)在關(guān)鍵問(wèn)題上必須做出讓步。

　　審慎對(duì)待天空開放

　　當(dāng)今世界之潮流，全球化是一種總趨勢(shì)。適應(yīng)全球化，在國(guó)際航空運(yùn)輸實(shí)行開放天空，也是一種趨勢(shì)。但開放天空是把雙刃劍，利用得好，能促進(jìn)航空運(yùn)輸資源的優(yōu)化配置和競(jìng)爭(zhēng)，有利于國(guó)力的提高；如果利用不當(dāng)，則將十分不利本國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展，甚至成為他國(guó)控制本國(guó)的一道開關(guān)。
 
　　原因很清楚，航空運(yùn)輸在經(jīng)濟(jì)、軍事和政治上具有重要意義，掌握航空運(yùn)輸，可以掌握一個(gè)國(guó)家的重要的經(jīng)濟(jì)、軍事、政治情報(bào)，扼住一個(gè)國(guó)家的發(fā)展關(guān)口。凡獨(dú)立自主國(guó)家，無(wú)不努力發(fā)展本國(guó)的航空運(yùn)輸業(yè)，包括國(guó)際航空運(yùn)輸。

　　因此，中國(guó)民航應(yīng)勇敢適應(yīng)趨勢(shì)，在加快改革的前提下實(shí)行對(duì)外開放方針；又應(yīng)以維護(hù)國(guó)家利益和民航利益為最高原則，從中國(guó)國(guó)情、中國(guó)民航實(shí)際情況出發(fā)，逐步地實(shí)施開放天空，即先國(guó)內(nèi)，再近鄰，再區(qū)域，最后歐美。過(guò)快過(guò)激，只會(huì)損害國(guó)家利益。尤其面對(duì)當(dāng)今企圖領(lǐng)導(dǎo)世界航空業(yè)和控制中國(guó)崛起（美國(guó)《時(shí)代周刊》評(píng)論）的美國(guó)時(shí)更需謹(jǐn)慎小心。

　　中海油并購(gòu)美國(guó)優(yōu)尼科公司失敗、美國(guó)對(duì)中國(guó)紡織品出口實(shí)行限額制、眾議院通過(guò)禁止美國(guó)進(jìn)出口銀行對(duì)華建核電站貸款、對(duì)售給中國(guó)民航的波音飛機(jī)中的敏感部件實(shí)行禁運(yùn)等，無(wú)一不說(shuō)明美國(guó)政策的虛偽性和遏制中國(guó)發(fā)展的真實(shí)目的。委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)查韋斯2005年在一次公開集會(huì)講話中指出：美國(guó)提出自由化、自由競(jìng)爭(zhēng)，是想利用各國(guó)開放市場(chǎng)的機(jī)會(huì)為美國(guó)資本開路，讓各國(guó)的經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重依附于美國(guó)。 IATA前主席、馬來(lái)西亞人T.塔賈迪恩在一次國(guó)際會(huì)議上指出：美國(guó)“開放天空”策略是一個(gè)假象，實(shí)際只將其用在對(duì)自己有利的地方。美國(guó)堅(jiān)持在別國(guó)獲得更多的航行自由權(quán)，同時(shí)對(duì)別國(guó)航空公司關(guān)閉國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，這是毫無(wú)意義的。