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政府干預下的住房市場
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http://www.mamogu.com 發(fā)稿日期:2006-7-10
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住房問題已經(jīng)成為當前中國城市居民最關心的問題，原因是住宅的價格上漲太快，不少城市的一般老百姓已經(jīng)買不起住房。對于住房市場出現(xiàn)的這些問題，政府相關部門出臺了一系列政策進行干預。但不少理論觀點認為：住房價格上漲的原因是住房短缺，只要增加住房供給，市場自然恢復平靜，政府不應該干預住房市場。該觀點符合經(jīng)濟學中完全競爭市場情況下的一般商品的市場均衡理論。但國際經(jīng)驗表明，住房是特殊商品，政府必須積極干預住房市場。
一、住房是準公共產(chǎn)品：政府干預住房市場的理由之一
經(jīng)濟學理論告訴我們，市場競爭可以提高經(jīng)濟效率，但市場機制不能解決外部性、壟斷、公共物品和收入分配提供等問題。住房是一種特殊商品，它不僅具有外部性，而且具有準公共物品的屬性。
1.住房具有外部性特征
外部性，又稱外在性或外部影響，是指一個經(jīng)濟行為主體的經(jīng)濟活動對另一個經(jīng)濟主體的福利所產(chǎn)生的影響，但這種影響并沒有通過市場交易反映出來。外部性會帶來“外部成本”(社會成本大于私人成本)或“外部收益”(社會成本小于私人成本)。當存在較大的外部成本時，由于這種成本無需私人承擔，所以會造成過多的供給；而當存在較大的外部收益時，由于私人得不到應有的回報，所以僅僅依靠私人市場必然供給不足。這兩種情況都需要政府的干預。
在住房的生產(chǎn)和消費過程中存在著廣泛的外部性。例如，房屋的外部性還體現(xiàn)在會影響一個國家或地區(qū)居民的健康、犯罪率和受教育程度。19世紀歐洲各國政府之所以熱衷于改善住房條件，一個主要原因就在于住房與健康之間的關系。在我國，大量的農(nóng)民工進城，但他們的住房條件十分惡劣，受影響的不僅僅是農(nóng)民工，城市居民同樣受到影響，發(fā)生在2003年的“非典”疫情蔓延，在很大程度上與農(nóng)民工的居住條件太差有關。因此需要政府制定政策，影響住房的供求關系，以提高優(yōu)質住房的外部收益，降低劣質住房的外部成本。
2.住房的準公共物品特性
公共物品是那些個人需要，但卻不愿意為其付費的商品。由于很難收回成本并獲利，因此私人不愿提供這類物品。此時，需要政府通過收稅的辦法來提供。但如果政府鼓勵公共物品的消費，消費者就會放棄消費者主權，而消費者主權是處于帕累托最優(yōu)狀態(tài)的完全競爭市場的本質特征。這意味著，社會如果要獲得這類物品，就不得不犧牲一些效率。
公共物品具有兩個特性：(1)非排他性，即公共物品一旦被提供出來，生產(chǎn)者就無法排斥那些不為此物品付費的個人消費該物品，或者排他成本高到使排他成為幾無可能的事。(2)非競爭性，即對任一給定的公共物品的產(chǎn)出水平，增加一個單位的消費所增加的邊際成本為零。同時具備消費非排他性和非競爭性的物品便是(純)公共物品。住房顯然不具備這兩個特征，而且現(xiàn)代政府的公共政策所涉及的大量物品和服務也不符合這兩個特征。但我們認為，住房作為一個商品，它不僅包括室內的空間或室外的建筑，它還包括周圍的環(huán)境(空氣、綠化、生活設施、交通條件等)，住房與一般商品的最大區(qū)別就是位置決定一切，舍棄位置條件，住房作為一個商品就沒有意義。住房及其配套設施(如建筑物的外墻、公用的道路、走廊、路燈、綠化帶、文體活動室等)可以被視為公共物品。
3.住房具有社會性
住房商品的社會性使其區(qū)別于一般商品。
首先，獲得適當?shù)淖》渴枪竦幕救藱�。當這種權利無法依靠市場的力量得以實現(xiàn)時，政府有必要干預市場，保障公民的基本人權。一些國家把享有住房的權利寫入了憲法。例如，西班牙憲法第47章就明確規(guī)定：凡西班牙公民都有權獲得適當和足夠的住房，政府要創(chuàng)造條件、制定規(guī)則，保障公民的這一權利得以實現(xiàn)。荷蘭憲法第22章規(guī)定：政府有責任確保公民得到住房。葡萄牙憲法第65條規(guī)定：為了健康和舒適，為了保護個人隱私和家庭生活，每個人都有權利為自己和家人謀求住房。法國在1990年通過“羅伊·貝森”(LoiBesson)法案，這一法案試圖確保所有階層都能獲得住房，并規(guī)定政府各部門有責任制定住房計劃，以保證下層人民的住房權利。瑞典政府的住房政策規(guī)定：“享有良好的居住環(huán)境和寬敞的住房條件是國民的社會權利�！�
其次，優(yōu)質住房和社區(qū)是改善人類生活條件最有效和最直接的方式。保持適宜的居住條件是家庭成員健康發(fā)展的必要條件，同時也是社會文明和文化發(fā)展的必要條件，因為不良的居住條件會帶來疾病、犯罪等一系列社會問題。1953年，國際勞工部會議達成共識：“足夠的住房和相關設施是優(yōu)質生活最基本的要求之一，是為社會提供高效率勞動力的基本條件之一，是創(chuàng)造滿意的社會生活的必要條件之一。”1970年，聯(lián)合國會議強調了(城市)住房的兩個主要職能：“(a)幫助個人、家庭和其它基礎性的團體得到生活所需的住房。(b)組織和分配基本生活福利設施給個人和團體.....�！辈⒔ㄗh：“發(fā)展中國家應采取步驟，在城市和鄉(xiāng)村地區(qū)改善住房和相關社會設施，尤其照顧到低收入團體......在公共和私人方案里應作出努力來擴充低成本的住房......”。
第三，住房作為社會初級群體——家庭的基本物質生活條件，反映出家庭中不同成員之間共同的社會經(jīng)濟文化關系，也反映出家庭與社會的種種聯(lián)系。社會上各階層人士居住環(huán)境的差別從一個側面反映了社會的公允性。由房價及其它因素造成的社區(qū)居民成分的區(qū)別也會給社區(qū)文化以及社會文化的發(fā)展帶來很大影響。使各收入階層的人們可以在同一社區(qū)內居住，可以減少了種族間的隔離和不同階層間的距離，杜絕了貧民區(qū)的產(chǎn)生。
第四，住房建設是城市經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。異乎尋常的城市化進程造成城市人口的激增和住房的嚴重短缺，要在短期內解決城市住房問題需要政府介入市場，在分配資源時優(yōu)先考慮住房，增加住房的供給。此外，住房與其他公共設施的配套也需要政府的統(tǒng)籌規(guī)劃。政府可以通過城市規(guī)劃、環(huán)境保護等措施，從中、長期的角度規(guī)劃一個地區(qū)的發(fā)展，從而提高社會資源的有效利用率。
二、特殊的價格形成機制：政府干預住房市場的理由之二
住房是不動產(chǎn)，它不可能象電子產(chǎn)品一樣可以按照同樣的標準無限制地復制，這使得住房市場不可能是完全競爭的市場；另外，住房不僅是消費品，而且可以成為投資品，因此，住房市場不存在均衡點，該市場沒有均衡價格，這是房地產(chǎn)市場經(jīng)常產(chǎn)生泡沫的原因所在。
1.不完全競爭性
住房市場是不完全競爭的市場。完全競爭的市場必須具備四個條件：(1)市場上有眾多的生產(chǎn)者和消費者，其生產(chǎn)或消費的商品數(shù)量只占市場很小的一部分，因此單個生產(chǎn)者或消費者都無力影響市場價格，而只是市場價格的接受者。(2)廠商可以無成本的自由進入或退出市場。(3)市場上廠商生產(chǎn)同質的產(chǎn)品。(4)市場上消費者和廠商擁有完全信息。住房市場顯然不滿足這四個條件。其原因首先是住房商品的價值高、生產(chǎn)周期長、投入資金量大等特點決定了房產(chǎn)商數(shù)量有限，單個廠商占市場的較大份額，可以影響和控制市場價格，自由出入市場相對困難。第二，房產(chǎn)商生產(chǎn)的住房不同質，房產(chǎn)商可以利用消費者對其產(chǎn)品的特殊偏好索取更高的價格。第三，住房交易的過程復雜，供求雙方信息的不對稱性，交易成本高。由于住房市場是不完全市場，市場無法自動實現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)。因此即使是美國這樣高度市場化的國家，政府也要以行政法規(guī)和財政金融等手段對住房市場的運行加以控制和調節(jié)。
2.供求的非均衡性
對于住房而言，正常的“需求”當然是住居，但住房是特殊商品，它除了可以滿足人們住居的需要之外，還可以成為投資品，可以收取租金或再出售，賺取買賣的差價。這樣，住房的“需求”就包含了兩個不同的內容，一個是消費，一個是投資。
正因為住房以及其他房地產(chǎn)品種具有投資品的特性，使得它們的價格形成機制和一般商品有較大的不同，不能用一般均衡的分析方法來分析房地產(chǎn)市場。一般價格均衡理論認為，在自由競爭的市場，一種商品的供給和需求會自動達到均衡點，均衡點的價格就是均衡價格。如果市場的價格高于均衡價格，就會刺激投資，增加供給，于是價格下跌，回到均衡價格；反之，如果市場價格低于均衡價格，供給會減少，市場價格再次回到均衡價格。但投資品的價格決定不遵循上述規(guī)律，投資晶的價格決定于未來的收益預期。投資晶的市場沒有均衡點，更不存在均衡價格。對于投資晶而言，預期價格上漲則需求增加，預期價格下跌則需求減少。對于具有市場投資經(jīng)驗的人都知道，所謂的“預期價格”主要是根據(jù)歷史的價格走勢來判斷的。簡單來說就是，如果最近一段時間市場是上漲的，那么，“預期價格”就是上漲的；反之，如果最近市場價格下跌，則“預期價格”就是下跌的。因此，在投資品市場，市場的需求和價格走勢是正相關關系：價格上漲則需求上升，價格下跌則需求減少。而房地產(chǎn)市場的供給則比較復雜，當市場價格上漲時，投資利潤率增加，刺激開發(fā)商增加房地產(chǎn)開發(fā)投資，房地產(chǎn)供給增加；而市場價格下跌，以前的投資“需求”會成為“供給”。簡單概括投資品市場的價格波動規(guī)律就是“追漲殺跌”。按照股票市場的經(jīng)典投資理論可以概括為“牛市中，股價具有自我強化和復制功能”。
此外，住房的修建是以對土地資源和空間的占用為基礎的。一般來講，土地資源的使用是由政府嚴格控制的。在西方國家，土地的使用主要是通過城市規(guī)劃條例、建筑條例以及住房法令來管理的，在中國和其他一些國家，土地資源歸國家所有，土地的市場投放量是根據(jù)國家的宏觀經(jīng)濟狀況確定的。土地資源是住房商品得以生產(chǎn)的先決條件，因此住房市場的供給量首先要受到政府土地政策和土地投放量的影響。政府對住房市場的調控是住房市場發(fā)展不可忽視的因素。
第三，住房的價值高，住房消費占了人們總消費支出的很大比例。人們在購買住房前，往往要積累一定數(shù)量的資金。這個積累過程可能與住房的供給不一致，導致供求不平衡。這種不一致也可以通過政府干預來減少，如政府可以以提供低息貸款、擔�；虬l(fā)放補貼等措施，縮短購房資金的積累過程，或增加住房的生產(chǎn)。
第四，住房市場具有顯著的地域性。由于地區(qū)發(fā)展的不平衡，可能出現(xiàn)局部住房的短缺和過剩的非均衡狀況。而政府比單個開發(fā)商更了解經(jīng)濟全局的信息，因此政府應當及時的提供這些信息，引導市場決策，避免供求的失衡。
3.層次性(價格差別性)
一般的市場分層是廠商根據(jù)消費者收入水平、性別、年齡等消費屬性自行確定的，分層的目的是使產(chǎn)品針對不同消費群體或市場層次，在不同消費群中分別實現(xiàn)收益最大化。與之相對應的市場價格也具有很大的差異性。但是，由于低收人人群的購買力小，市場往往忽視他們的需要，社會資源的配置傾向于高收入階層，此時政府對市場干預和調節(jié)是必要的。為了保證低收入家庭的住房需要，政府應該向最低收入家庭提供的廉租住房向較低收人家庭提供經(jīng)濟適用住房，或通過補貼、貸款等手段提高他們的住房支付能力，并建立社會性的住房保障體系。
從以上分析可以看到，住房市場最為突出的特點是政府對市場的關注和調節(jié)大于一般市場。政府對市場的干預能夠優(yōu)化社會資源的配置，而且還有助于實現(xiàn)社會公平。綜上所述，住房商品和住房市場的特殊性，決定了政府應該在住房市場上有所作為。
三、現(xiàn)階段的我國住房市場需要政府干預
2001年以來，我國的房地產(chǎn)行業(yè)連續(xù)四年出現(xiàn)高速增長的勢頭，不僅房地產(chǎn)投資大幅度增長，而且銷售形勢也非常喜人，在價格不斷攀升的同時，很多城市出現(xiàn)銷售面積大干竣工面積，空置率下降。但部分城市(主要包括上海、南京、杭州、溫州、北京等)房地產(chǎn)市場的價格明顯脫離了一般城市居民的收入水平，這些城市的房地產(chǎn)業(yè)的高速增長難以持續(xù)，需要政府積極的干預。
對于某一產(chǎn)業(yè)是否過熱，既不能簡單地以該產(chǎn)業(yè)的投資或銷售指標來衡量，也不能用即期供給與需求間的缺口來衡量，甚至不能用產(chǎn)業(yè)效益來衡量，因為與一般商品不同，房地產(chǎn)銷售往往結合了巨額信貸投入，當期銷售與效益并不意味著最終效益實現(xiàn)，卻可能轉變?yōu)榇罅康你y行呆賬(陸壘，2004)。因此，考察房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展，應該和居民的可支配收入聯(lián)系起來，比較兩者之間的增長速度是否匹配，如果增長速度不匹配，則可能使房地產(chǎn)增長不能持續(xù)，或居民用于房地產(chǎn)的支出擠占其他消費支出。
2000～2003年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的增長速度平均不到10%，增長速度最高為2002年，只有13.4%。而住宅銷售的增長卻超過30%，增速最低的2002年也達到23.1%。2003年，城鎮(zhèn)居民可支配收入總數(shù)為42360億元，住宅銷售額占總收入的比重為16.7%，已經(jīng)超過1999年美國的水平(表2)。假設城市居民的可支配收入以10%的速度增長，住宅銷售以30%的速度增長，則到2006年，住宅銷售總額占城市居民可支配收入的比重達到27.6%，該比重比目前高近一倍。
2004年，部分城市的房價收入超過了15倍，超過1997年的香港，嚴重抑制了有效需求的持續(xù)增長。在這些城市的住房市場，已經(jīng)形成了一個典型的二元結構：一邊是普通的市民，他們的收入水平低，已經(jīng)失去購買住房的能力；另外一邊是高收入群體，對于這些高收入群體來說，沒有購房的人已經(jīng)很少，這些群體只是具有投資購房的需求。這樣的二元結構市場是一個極度危險的，也許不久的將來，房地產(chǎn)市場就要重蹈汽車市場的覆轍。
之所以出現(xiàn)上述現(xiàn)象，除了房地產(chǎn)市場自身的波動因素外，很重要的原因是現(xiàn)階段我國的住房市場處于特殊的時期。主要表現(xiàn)在兩個方面：首先，加速的城市的城市化進程。這是人類歷史上最大規(guī)模的人口城市化事件。2004年中國城市人口為5.23億，人口城市化率達到40.53%，城市化比例每年增加1個百分點，城市人口每年增加一千多萬。城市人口的急劇增長帶來了巨大的住房需求。其次是住房政策改革導致住房需求的集中釋放。1998年以后，我國新的住房政策開始實施，政策目標是將城市住房消費從實物分配向貨幣分配。從政策導向看，國家明確提出要把房地產(chǎn)培育成支柱產(chǎn)業(yè)、把住宅產(chǎn)業(yè)培育成國民經(jīng)濟新的增長點，并出臺了一系列的扶持政策，也刺激著住宅產(chǎn)業(yè)的增長。
城市化和住房制度改革這兩個因素的疊加必然使住房市場出現(xiàn)“超常規(guī)”的繁榮，如果國家不實行強有力的調控，會導致一些大城市出現(xiàn)嚴重的房地產(chǎn)泡沫。過高的房價會使城市中新增加人口的生活條件惡化，同時也扭曲了國民經(jīng)濟的結構。政府應該采取更有效的手段調控房地產(chǎn)市場。
四、政府如何干預住房市場？
首先，應該成立專門的機構來負責公共住房保障制度的落實。我們必須明白，對于一個正處于城市化過程中的人口大國而言，公共住房保障制度是一項長期的政策，應該有專門的機構來負責。值得借鑒的是香港的房委會，它不是一個純粹的官方機構，而是一個半官方、半民間的組織，其組成人員包括政府官員和民間人士，任務是檢討和制定政府的房屋發(fā)展計劃并監(jiān)督其執(zhí)行。房委會具有充分的透明度，必須及時公開有關政策，接受傳媒和社會的監(jiān)督。這樣，就從決策層面上保證了政府房屋政策不至出現(xiàn)太大的偏差。住房發(fā)展政策的具體操作并不是由房委會來完成，而是交由房屋署負責進行。房屋署屬于政府機構，由該機構負責房屋政策的貫徹實施，保證了政策實施的權威和效率。
我國也可以成立一個類似房委會的機構，目的是消除地方政府與低收入群體在公共住房保障制度上的矛盾，保障低收入群體的利益，成分體現(xiàn)執(zhí)政黨的“以人為本”的治國理念。
其次，從近期操作層面看，2005年5月份七部委聯(lián)合出臺的八條意見具有很強的針對性，應該進一步細化和落實，為此，筆者特提出以下幾點建議：
1.對房地產(chǎn)轉讓征收高比例的所得稅。此舉是為了抑制部分人在房地產(chǎn)市場投機炒作。
2.嚴格控制拆遷規(guī)模，可拆可不拆的，不拆，防止因大規(guī)模、無計劃的拆遷引起短時期內市場對房屋的大量被動需求，促使房價暴漲。
3.增加經(jīng)濟實用房的供給數(shù)量。在增加經(jīng)濟實用房的過程中要界定經(jīng)濟適用房供給對象，制訂經(jīng)濟適用房的標準以及經(jīng)濟實用房的建造長中短期規(guī)劃，列出完成經(jīng)濟適用房建造時間表，并向全社會通報。
4.嚴格界定土地出讓金的使用去向，�？顚Ｓ�，一半以上的土地出讓金應該用于經(jīng)濟適用房、廉租房的建造。加強地方人大、政協(xié)對政府預算開支的監(jiān)督，政府的開支應該對外公布
5.進一步落實“最嚴格的土地管理制度”，對閑置土地嚴格按規(guī)定收取閑置費，兩年以上閑置的土地無償收回，打擊不良奸商囤積土地謀取暴利行為，對超大面積住宅，實施類似于“計劃生育”的政策，收取資源超占費。
6.加強對房地產(chǎn)經(jīng)紀市場的監(jiān)管。房地產(chǎn)市場與股票市場一樣，是信息嚴重不對稱的市場，政府應該象監(jiān)管證券公司那樣監(jiān)管房地產(chǎn)經(jīng)紀公司。建設和完善房地產(chǎn)市場的信息系統(tǒng)，可以提高房地產(chǎn)市場的信息透明度，防止房地產(chǎn)市場的人為操縱。目前，建設部已經(jīng)關注這個問題，但力度還很不夠，應該參考股票市場信息披露制度建設的經(jīng)驗。
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