中國(guó)的小額信貸經(jīng)過近二十年的探索和發(fā)展，正朝著正規(guī)化和制度化邁進(jìn)。但是隨著國(guó)際小額信貸出現(xiàn)商業(yè)化潮流，曾經(jīng)一度占據(jù)主導(dǎo)地位的NGO正面臨著嚴(yán)峻的生存挑戰(zhàn)。為探查NGO小額信貸的發(fā)展現(xiàn)狀，中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者走訪了國(guó)家級(jí)貧困縣貴州興仁縣。

　　師從孟加拉模式

　　“我們是孟加拉的弟子，完整地傳承了他的衣缽�！� 貴州興仁縣農(nóng)村發(fā)展協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)李昌俊在見到記者時(shí)，非常幽默地介紹了該協(xié)會(huì)的“祖師爺”。

　　興仁縣農(nóng)村發(fā)展協(xié)會(huì)是面向農(nóng)戶進(jìn)行小額貸款的機(jī)構(gòu)，其1998年6月在興仁縣民政局登記注冊(cè)為社團(tuán)，前身是聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署援助中國(guó)西部的一個(gè)小額信貸扶貧項(xiàng)目，啟動(dòng)資金為114萬元人民幣。經(jīng)過十年的發(fā)展，按照2008年的數(shù)據(jù)，其資產(chǎn)總額已經(jīng)達(dá)到了343萬余元。

　　李昌俊介紹，他們?cè)谶M(jìn)行小額信貸時(shí)有幾個(gè)重要的原則：服務(wù)對(duì)象為低端客戶，即有生產(chǎn)能力的貧困人口和微型企業(yè)；因?yàn)榉��?wù)對(duì)象的特殊性，所以要求提供無須抵押的信用貸款；因?yàn)槭切庞觅J款，所以額度一定要小到可以控制風(fēng)險(xiǎn)的程度。

　　國(guó)際上對(duì)小額信貸的額度一般用當(dāng)?shù)厝司鵊DP的倍數(shù)來衡量，根據(jù)該協(xié)會(huì)近10年的小額信貸經(jīng)驗(yàn)，在農(nóng)村每年每戶一般不高于3000元，在城市每年每戶一般不高于5000元，年度名義利率為8%，年度有效利率為12%。

　　之所以規(guī)定小額度短期貸款，原因是小額信貸服務(wù)的都是貧困地區(qū)，家庭底子薄，過去幾乎沒有信貸經(jīng)驗(yàn)，難以從事大規(guī)模的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，只適宜從事無風(fēng)險(xiǎn)或小風(fēng)險(xiǎn)、易操作、周期短、見效快的小型項(xiàng)目。

　　記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，貧困戶貸款一般都是用于家庭養(yǎng)殖或購買化肥等的資本，有的做點(diǎn)小本買賣，這些小型項(xiàng)目一般所需貸款數(shù)額不大、期限不長(zhǎng)，特別是村民都有一定的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，成功率大。

　　“由于這些都是非常小額度的信用貸款，因此要有一套不同于普通銀行機(jī)構(gòu)的貸款管理模式。我們現(xiàn)在基本完全照搬了國(guó)際比較流行的孟加拉模式�！崩畈�俊說。

　　孟加拉鄉(xiāng)村銀行模式是諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者默罕默德·尤努斯教授所創(chuàng)。在1974年孟加拉發(fā)生嚴(yán)重饑荒后，他開始了小額信貸扶貧試驗(yàn)。1976年，鄉(xiāng)村銀行首先在孟加拉的Jobra村得以創(chuàng)辦，1983年當(dāng)局允許其注冊(cè)為銀行。其精髓就是通過制度安排解決了貧困戶無法提供貸款抵押與擔(dān)保的難題。在此之后的30年間，鄉(xiāng)村銀行逐漸發(fā)展成為組織遍及全國(guó)的金融機(jī)構(gòu)，服務(wù)于全國(guó)64個(gè)地區(qū)的68000個(gè)村，還款率也達(dá)到97%以上。

　　興仁農(nóng)村發(fā)展協(xié)會(huì)采用了與孟加拉鄉(xiāng)村銀行模式相同的“五戶聯(lián)保制”。五戶農(nóng)戶自愿組成1個(gè)小組，3至7個(gè)小組組成1個(gè)中心，由各組農(nóng)戶民主推舉出小組長(zhǎng)、中心主任。農(nóng)戶組建好小組、中心以后，報(bào)協(xié)會(huì)社區(qū)工作隊(duì)員調(diào)查核實(shí)，再報(bào)協(xié)會(huì)總部核實(shí)、審批，在中心會(huì)議上一次性將貸款發(fā)到每一位貸款農(nóng)戶手中，貸款方式為整貸零還。

　　該協(xié)會(huì)信貸員劉宗桂告訴記者，申請(qǐng)貸款者必須無條件結(jié)成5戶的互助、互督、互保小組，再成立1個(gè)貸款中心，這是很重要的制度保證。

　　小組成員在選擇貸款項(xiàng)目、按時(shí)還本付管理費(fèi)、實(shí)施監(jiān)督等方面承擔(dān)相應(yīng)的連帶責(zé)任。雖然借款是個(gè)人行為，最終由個(gè)人決定，但小組中的5人有相互依存的關(guān)系，從而起到連保的作用。為此，協(xié)會(huì)規(guī)定有直系親屬關(guān)系的不能在同一小組，以防止因直系親屬關(guān)系而影響連保作用。

　　“由于孟加拉模式的合理性以及我們嚴(yán)格按照貸款流程和制度，我們協(xié)會(huì)的還款率達(dá)到98.33%�！崩畈�俊說。

　　小額信貸NGO的融資困境

　　雖然小額信貸在中國(guó)發(fā)展得非常謹(jǐn)慎，但是市場(chǎng)對(duì)其需求卻非常旺盛。

　　“剛開始我只能每年貸到3000元，現(xiàn)在協(xié)會(huì)稍微寬松了點(diǎn)，可以貸到15000元�？此茲q了不少，但對(duì)于我來說，是九牛一毛，特別希望能再多貸點(diǎn)，因?yàn)槲椰F(xiàn)在除了養(yǎng)豬場(chǎng)外，還正在做食品加工廠�！痹谫F州興仁一個(gè)養(yǎng)豬場(chǎng)的專供豬鍛煉的操場(chǎng)邊上，場(chǎng)主陳萬金不無遺憾地說。

　　陳萬金從2007年開始向興仁縣農(nóng)村發(fā)展協(xié)會(huì)貸款，由于是白手起家，協(xié)會(huì)當(dāng)時(shí)只給了他3000元。他用其中的2400元買了一頭懷崽母豬和一頭25斤的小豬，當(dāng)年共獲利25000元左右。如今，他的企業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，資金需求也越來越大。

　　在記者的調(diào)查中，像這樣的情況還有很多，做裝潢生意的張林、養(yǎng)殖野生動(dòng)物的唐澤友等，都期待著更大的信貸額度。

　　那為什么機(jī)構(gòu)不愿意給他們?cè)黾淤J款量呢？李昌俊稱，協(xié)會(huì)在保證老客戶和發(fā)展新客戶之間難以取舍，客戶對(duì)貸款的需求量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出機(jī)構(gòu)的資金量，“但我們必須保證所有農(nóng)戶的需求，所以不能把有限的資金投到某幾個(gè)大客戶上，這在風(fēng)險(xiǎn)管理上也是不合適的。這也導(dǎo)致一部分現(xiàn)有客戶對(duì)機(jī)構(gòu)失去信心而流失，影響機(jī)構(gòu)在目標(biāo)客戶中的信譽(yù)度，從而影響機(jī)構(gòu)的客戶源�！�

　　相關(guān)調(diào)查表明，在興仁縣48萬人口10.4萬戶中，城市人口不足10萬人2.2萬戶，有37萬人8.2萬戶是農(nóng)村人口，其中有70%或5.7萬戶被認(rèn)為是協(xié)會(huì)潛在的客戶。但機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)資金出現(xiàn)不足，絕大部分目標(biāo)客戶不能享受金融服務(wù)。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，該協(xié)會(huì)目前雖然覆蓋了0.2萬戶，但仍有5.5萬戶潛在的客戶不能覆蓋，市場(chǎng)滲入率僅為3.5%。

　　中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)在2005年對(duì)貴州銅仁、江口、石阡、玉屏四縣市502戶農(nóng)戶進(jìn)行的問卷調(diào)查顯示，高達(dá)89%的樣本農(nóng)戶表示了自己的貸款需求；對(duì)萬山、松桃等6縣720戶的問卷調(diào)查顯示，84%的樣本農(nóng)戶也表達(dá)了貸款需求。

　　日益擴(kuò)大的信貸資金需求與有限的信貸資金供給之間已經(jīng)有了較深的矛盾。李昌俊稱，從資金供給方面看，目前協(xié)會(huì)的300多萬元貸款本金規(guī)模，遠(yuǎn)不能滿足需求，隨著該項(xiàng)業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展，農(nóng)戶的資金需求額也會(huì)越來越大。即便再充實(shí)2000萬資本金，也不能滿足全縣的貸款需求。

　　“中國(guó)小額貸款的市場(chǎng)空間是非常巨大的，現(xiàn)在最大的問題是小額貸款機(jī)構(gòu)，尤其是向貴州興仁縣農(nóng)村發(fā)展協(xié)會(huì)這樣的NGO面臨政策限制，其資本金不足已經(jīng)成為通病，很顯然這會(huì)影響到機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。”中國(guó)小額信貸發(fā)展促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)秘書長(zhǎng)白澄宇在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示。

　　他認(rèn)為，NGO小額信貸資金來源渠道目前較為單一，以扶貧為目的的非政府機(jī)構(gòu)小額信貸項(xiàng)目，資金基本上完全依賴國(guó)內(nèi)外捐贈(zèng)，以國(guó)際捐贈(zèng)為主。大多數(shù)的項(xiàng)目沒有后續(xù)資金安排，在不可持續(xù)的情況下，難以爭(zhēng)取進(jìn)一步的投資。

　　同時(shí)，“只貸不存”的小額貸款公司面臨資金鏈條中斷的潛在威脅。與NGO不同，商業(yè)性小額信貸公司有明確的投資人和所有人，這就為建立良好的公司治理結(jié)構(gòu)，防止資金所有權(quán)不清和可能的道德風(fēng)險(xiǎn)打下了良好的基礎(chǔ)；但NGO貸款機(jī)構(gòu)只能貸款，不吸收存款。

　　根據(jù)2008年5月4日《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》的界定，小額貸款公司的主要資金來源為股東繳納的資本金、捐贈(zèng)資金以及來自不超過兩個(gè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的融入資金。在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，小額貸款機(jī)構(gòu)從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)獲得融入資金的余額不得超過資金凈額的50%。

　　由此，白澄宇認(rèn)為，小額貸款機(jī)構(gòu)資金來源極窄，規(guī)模不可能做大。即使是互助資金也不足以滿足貸款需求，農(nóng)村資金互助社雖然可以從社員處吸收存款，但真正有大量資金需求的社員可以存入互助社的存款可謂是微乎其微。農(nóng)村資金互助社僅靠微薄的股本金和稀少的存款無法滿足其覆蓋地區(qū)巨大的資金貸款需求。

　　“為了擴(kuò)大我們的資本金，我們?cè)�積極地與國(guó)際小額信貸投資機(jī)構(gòu)接觸，尋求合作，于2008年底與安善集團(tuán)簽訂了創(chuàng)建‘安善·民富小額信貸有限責(zé)任公司’的合作協(xié)議，但由于貴州小額貸款公司的準(zhǔn)入政策與國(guó)外投資人的意愿出現(xiàn)分歧而暫時(shí)擱淺�！崩畈�俊稱。

　　目前貴州相關(guān)機(jī)構(gòu)規(guī)定，單一自然人、企業(yè)法人、其他社會(huì)組織及其關(guān)聯(lián)方持有的股份，不得超過小額貸款公司注冊(cè)資本總額的10%，但是安善集團(tuán)則希望控股，投資方的投資需求與政策發(fā)生了矛盾。

　　對(duì)此，白澄宇表示，境外投資機(jī)構(gòu)在中國(guó)境內(nèi)面臨著特殊困難，隨著中國(guó)金融市場(chǎng)的開放，越來越多國(guó)際小額信貸專業(yè)化投資機(jī)構(gòu)希望來中國(guó)開拓市場(chǎng)并推廣國(guó)際成功的小額信貸經(jīng)驗(yàn)，但他們?cè)谕顿Y過程中遇到很多政策和法律方面的難題。最為明顯的就是國(guó)際小額信貸專業(yè)機(jī)構(gòu)往往不是商業(yè)銀行，因此不具備發(fā)起成立村鎮(zhèn)銀行的條件，只能遵守持有不超過10%股份村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司有關(guān)股東持股比例的規(guī)定，但這又不能滿足國(guó)際小額信貸專業(yè)投資機(jī)構(gòu)的參與意愿。

　　“我希望相關(guān)部門在審慎決策的同時(shí)，能夠逐步放寬門檻，這或許已經(jīng)是小額信貸發(fā)展的趨勢(shì)了。”白澄宇稱。

　　陷入監(jiān)管真空

　　記者在貴州興仁調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)了一個(gè)非常值得關(guān)注的問題，興仁農(nóng)村發(fā)展協(xié)會(huì)作為小額信貸的非政府組織，沒有一家政府部門或第三方機(jī)構(gòu)能對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管。

　　該協(xié)會(huì)一位工作人員告訴記者，興仁農(nóng)村發(fā)展協(xié)會(huì)是掛靠在興仁縣扶貧辦名下的，從理論上說應(yīng)該是歸扶貧辦管，但事實(shí)上協(xié)會(huì)已經(jīng)從扶貧辦獨(dú)立出來，單獨(dú)辦公，“況且協(xié)會(huì)是小額信貸機(jī)構(gòu)，扶貧辦也管不了”。

　　他說，另一方面按照銀監(jiān)會(huì)的條例，協(xié)會(huì)又應(yīng)該歸省級(jí)相關(guān)部門監(jiān)管，對(duì)于興仁農(nóng)村發(fā)展協(xié)會(huì)來說是歸貴州省中小企業(yè)局管，“但是中小企業(yè)局對(duì)小額信貸在內(nèi)的金融領(lǐng)域并不專業(yè)，中小企業(yè)局只是根據(jù)銀監(jiān)會(huì)的指引對(duì)準(zhǔn)入門檻等政策性問題進(jìn)行了硬性規(guī)定，對(duì)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)狀況、財(cái)務(wù)水平等很少過問�！�

　　上文所提到的條例是指2008年5月央行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司的指導(dǎo)意見》，其明確規(guī)定凡是省級(jí)政府能明確一個(gè)主管部門負(fù)責(zé)對(duì)小額貸款公司的監(jiān)督管理，并愿意承擔(dān)小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的，方可在本省的縣域范圍內(nèi)開展組建小額貸款公司試點(diǎn)。至此，小額貸款公司的監(jiān)管權(quán)由央行移交給了地方政府。

　　有專家曾質(zhì)疑，這種臨時(shí)性制度的涉及與安排致使監(jiān)管主體不明確，頻繁易位，不利于小額貸款公司的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)與長(zhǎng)期發(fā)展。

　　“目前，對(duì)我們最為直接有效的監(jiān)管單位是中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心，我們協(xié)會(huì)每年的報(bào)表都會(huì)交給他們審核�！鄙鲜龉ぷ魅藛T告訴記者。

　　公開資料顯示，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心隸屬于商務(wù)部，是聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署在中國(guó)西部實(shí)施小額信貸扶貧的具體管理機(jī)構(gòu)。它既是貴州興仁農(nóng)村發(fā)展協(xié)會(huì)的項(xiàng)目主管單位，同時(shí)也承擔(dān)了對(duì)其監(jiān)管的角色，并沒有第三方對(duì)其實(shí)行有效監(jiān)管。

　　“這個(gè)問題也是現(xiàn)在小額信貸機(jī)構(gòu)所面臨的主要問題之一，由于小額信貸機(jī)構(gòu)的法律地位不明確以及相關(guān)政策的不配套，從表面上看有眾多部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，事實(shí)上卻處在眾多部門交集的真空地帶，更多情況下是靠機(jī)構(gòu)本身制度的約束和自律行為�！卑壮斡钫f。

　　目前，中國(guó)對(duì)非政府的小額信貸機(jī)構(gòu)和小額貸款公司施行的是非審慎性監(jiān)管，大都由當(dāng)?shù)卣�府部門執(zhí)行，一般是由民政部門實(shí)施。但是監(jiān)管力度寬松，監(jiān)管范圍一般僅僅涉及禁止吸儲(chǔ)、注冊(cè)資本、市場(chǎng)進(jìn)入主體資格、經(jīng)營(yíng)范圍、利率水平、融資渠道等方面的要求。

　　而且，從機(jī)構(gòu)本身來說，除了中國(guó)社科院“扶貧社”和聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署與中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心主管的“鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會(huì)”獲得了央行的許可之外，其他非政府組織小額信貸大多是依靠捐贈(zèng)人和地方政府之間的協(xié)議即非正式的經(jīng)營(yíng)許可在運(yùn)作，這些小額貸款機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入大多缺乏正式的程序和規(guī)章，其自律能力值得商榷。

　　白澄宇表示，由于中國(guó)小額信貸發(fā)展的歷史不長(zhǎng)，監(jiān)管當(dāng)局缺乏控制小額信貸風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)。2000年以來，隨著小額信貸機(jī)構(gòu)在扶貧、支持中小企業(yè)發(fā)展、解決就業(yè)等方面的不斷發(fā)展以及資金來源多樣化和規(guī)模的擴(kuò)大，小額信貸機(jī)構(gòu)的監(jiān)管問題逐步凸顯，成為可持續(xù)發(fā)展的一大挑戰(zhàn)。

　　隨著新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的進(jìn)入，現(xiàn)階段，中國(guó)小額信貸機(jī)構(gòu)的發(fā)展已經(jīng)形成了多元化競(jìng)爭(zhēng)的格局，要求金融監(jiān)管當(dāng)局能夠區(qū)分機(jī)構(gòu)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍等對(duì)其進(jìn)行差別化監(jiān)管。

　　“發(fā)展政策與監(jiān)管框架的不確定，造成了小額信貸機(jī)構(gòu)法律地位的不穩(wěn)定性和預(yù)期的不確定性，從而導(dǎo)致其難以采取具有長(zhǎng)遠(yuǎn)效力的措施，限制了中國(guó)小額信貸機(jī)構(gòu)的發(fā)展。因此，確立清晰的監(jiān)管框架、給予小額信貸機(jī)構(gòu)適當(dāng)?shù)姆�律地位顯得尤為迫切和重要�！卑壮斡钫f。

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