“這當(dāng)然是利好消息。”成立三年多后，內(nèi)蒙古鄂爾多斯[11.58 1.22%]一家小額貸款公司的負(fù)責(zé)人，終于看到了轉(zhuǎn)制為正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的更大可能。

    5月13日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，這個被稱為“新36條”的政策文件，提出允許民間資本興辦金融機(jī)構(gòu)，鼓勵民間資本發(fā)起或參與設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等金融機(jī)構(gòu)。

    中央政府此番舉措，是應(yīng)對金融危機(jī)的一攬子計劃之一�！�4萬億”政府投資之后，民間投資被視為政府投資的接力棒和經(jīng)濟(jì)增長的一大內(nèi)生動力源[8.18 0.86%]。此時，民間資本進(jìn)入金融、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)、社會事業(yè)、商品批發(fā)和現(xiàn)代物流、國防科技工業(yè)等領(lǐng)域的門能開多大，備受社會期待。

    不過，這位小額貸款公司的負(fù)責(zé)人還是有點(diǎn)謹(jǐn)慎：最終是否選擇轉(zhuǎn)為村鎮(zhèn)銀行，“還要再評估一下，也看看政策怎么松動吧”。

    這位民間金融實(shí)踐者的心態(tài)頗具代表性。多年來，民間資本對金融、電信、石油等行業(yè)一直既向往又踟躕，因基本無法取得經(jīng)營權(quán)和決策權(quán)，這道“玻璃門”事實(shí)上把很多民間資本擋在了這些行業(yè)之外。

    記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，設(shè)立銀行的發(fā)起人限制、基層監(jiān)管力量不足等，仍是金融業(yè)對內(nèi)開放的羈絆。

    草根金融之憂

    在政府投資緩行、房地產(chǎn)面臨嚴(yán)厲調(diào)控和歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)惡化的背景下，鼓勵和引導(dǎo)民間投資的“新36條”，讓很多人看到了中國經(jīng)濟(jì)增長的后續(xù)動力。

    國務(wù)院參事室特約研究員保育鈞在接受本刊記者采訪時說，刺激政策出臺容易，收回去難。目前政府從財政刺激中退出是大局，只有民間投資成功接力，中國才有可能在世界經(jīng)濟(jì)低迷之際，“實(shí)現(xiàn)彎道超車”。

    “新36條”中，國務(wù)院首次強(qiáng)調(diào)了“非禁準(zhǔn)入”原則，并列出了引導(dǎo)民間投資進(jìn)入的六大領(lǐng)域，“興辦金融機(jī)構(gòu)”再次進(jìn)入拓寬民間投資領(lǐng)域的名單。

    金融業(yè)屬壟斷行業(yè)，據(jù)全國工商聯(lián)的統(tǒng)計，民間投資在金融業(yè)中所占比重非常低，2008年時僅為9.6%。民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域，本身是市場開放的重要內(nèi)容。

    此外，資金不足、融資困難，一直是制約民間資本投資實(shí)業(yè)的瓶頸。全國工商聯(lián)研究室主任陳永杰認(rèn)為，“新36條”對解決民營企業(yè)的融資渠道問題，缺乏“進(jìn)一步的表述”，在民營經(jīng)濟(jì)獲得金融支持方面，政策力度還不夠。

    “中小企業(yè)貸款難問題，關(guān)鍵是沒有民營銀行，沒有草根金融�！鄙轿魇�晉中市小額貸款公司協(xié)會常務(wù)副會長韓建防對本刊記者說，如果有了專門面向中小企業(yè)的民營銀行，金融結(jié)構(gòu)就與民營經(jīng)濟(jì)相匹配，對民營投資將會有很大促進(jìn)。

    而草根金融機(jī)構(gòu)的興辦，需要充分調(diào)動民間資本的積極性。銀監(jiān)會2006年開始試點(diǎn)推進(jìn)的村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，是典型的草根金融，四年多來進(jìn)展不盡如人意。

    2009年7月，銀監(jiān)會發(fā)布《新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)2009年-2011年總體工作安排》，計劃三年內(nèi)在全國35個省區(qū)、市，西藏除外、計劃單列市設(shè)立1294家新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，其中村鎮(zhèn)銀行1027家，貸款公司106家，農(nóng)村資金互助社161家。三年計劃的第一年，目標(biāo)是增設(shè)382家機(jī)構(gòu)。

    然而，從2007年3月成立首家村鎮(zhèn)銀行至2009年末，銀監(jiān)會共核準(zhǔn)開業(yè)172家新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。2009年僅新增50家，與三年的年度目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。

    全國工商聯(lián)主席黃孟復(fù)認(rèn)為，千呼萬喚才出來的村鎮(zhèn)銀行，沒有生命力的原因是，必須由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)作為主發(fā)起人和第一大股東這一條文限制。

    期待突破

    “新36條”與2005年發(fā)布的《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》下稱“非公經(jīng)濟(jì)36條”前后相承，并更為具體。五年前，國務(wù)院就提出“允許非公有資本進(jìn)入金融服務(wù)業(yè)”，包括進(jìn)入?yún)^(qū)域性股份制銀行和合作性金融機(jī)構(gòu)，符合條件的非公有制企業(yè)，還可發(fā)起設(shè)立金融中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。

    但這幾年，金融行業(yè)投資中，國有控股投資所占比重不降反升。2008年末，國有控股投資占金融業(yè)城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資完成額的比重，從2005年末的69.9%略升至71.8%。

    “新36條”對民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域作出了更詳細(xì)的指引。一位看到過“新36條”征求意見稿的央行研究人士接受本刊記者采訪時認(rèn)為，新政策每一條的突破都相當(dāng)大，是長期討論的焦點(diǎn)，“征求意見時，不會放這么寬”。

    過，“新36條”是宏觀指導(dǎo)性的政策，具體落實(shí)還需要多個部門出臺針對性配套措施，或者修改已有政策規(guī)定中不利于民間資本進(jìn)入的條款。

    近幾年，民營資本參與銀行增資擴(kuò)股、農(nóng)信社和城信社改制，已經(jīng)多有案例。

    上述央行研究部門人士認(rèn)為，政策的一大突破是，鼓勵民間資本“發(fā)起或參與設(shè)立”村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等金融機(jī)構(gòu)，并放寬村鎮(zhèn)銀行或社區(qū)銀行中法人銀行最低出資比例的限制。

    按照銀監(jiān)會目前的相關(guān)規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起人或出資人中應(yīng)至少有一家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，且最大股東或惟一股東必須是銀行，其持股比例不得低于20%；而貸款公司的投資人只能是境內(nèi)商業(yè)銀行或農(nóng)村合作銀行。

    蒙古金融辦公室主任宋亮接受本刊記者采訪時認(rèn)為，這就意味著只有銀行發(fā)起并做大股東，民營資本才能參與設(shè)立，“銀行一旦不發(fā)起，民間資本就出局了”，這樣的政策設(shè)置值得商榷。

    前述內(nèi)蒙古小額貸款公司成立于銀監(jiān)會開始試點(diǎn)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)之前，幾乎完全由民間資本投資設(shè)立，但屬于工商企業(yè)而非金融機(jī)構(gòu)，只能發(fā)放貸款，不可吸收存款。截至2009年末，全國有這類小額貸款公司逾1300家。最終成為“可存可貸”的正規(guī)銀行，是多數(shù)民營資本投資這類小額貸款公司的初衷。

    2009年6月，銀監(jiān)會發(fā)布《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》，允許符合條件的小額貸款公司轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行，但必須滿足商業(yè)銀行作為最大股東或惟一股東的基本條件。此外，還要求持續(xù)經(jīng)營三年及以上，清產(chǎn)核資后，無虧損掛賬，且最近兩個會計年度連續(xù)盈利。

    這對我們吸引力不大�！鼻笆鰞�(nèi)蒙古小額貸款公司負(fù)責(zé)人說。宋亮從2006年開始指導(dǎo)內(nèi)蒙古的小額貸款公司組建，他說，沒有一家小額貸款公司愿意這樣轉(zhuǎn)制，“本來民間資本成立的公司挺好的，最后找了個爹回來當(dāng)大股東，高管都是銀行派，就喪失經(jīng)營權(quán)了。”

    “新36條”出臺后，制約民間投資的這道“門”可能被打破嗎？上述央行研究部門人士認(rèn)為，已有的規(guī)定可能必須修改，因?yàn)閲鴦?wù)院已經(jīng)說出去了，但是怎么改、改多少，還是未知數(shù)。

    未來可能的變化是，地方監(jiān)管部門根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r把握銀行在村鎮(zhèn)銀行中的持股比例，地方銀監(jiān)局在村鎮(zhèn)銀行設(shè)立初審中更有“彈性”，20%不再作為“死杠桿”。本刊記者了解到，北部某省初步打算把法人銀行在村鎮(zhèn)銀行中的最低持股比例降至10%。

    但是，宋亮認(rèn)為，最大的障礙不是股比，而是民營資本進(jìn)入金融業(yè)只能依附于商業(yè)銀行的發(fā)起，沒有獨(dú)立經(jīng)營的權(quán)利，即便民間資本能占更多股份，沒有獨(dú)立經(jīng)營權(quán)和話語權(quán)是不行的。

    此外，“新36條”還提出，適當(dāng)放寬小額貸款公司單一投資者持股比例限制。2008年5月，銀監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》規(guī)定，單一自然人、企業(yè)法人、其他社會組織及其關(guān)聯(lián)方持有的股份，不得超過小額貸款公司注冊資本總額的10%。

    宋亮認(rèn)為，小額貸款公司是民間資本用資金的錢去放貸款，只要遵循“不攬儲、不暴力收貸、不放高利貸”的原則，股權(quán)制衡沒有必要。

    行研究生部部務(wù)委員會副主席焦瑾璞認(rèn)為，小額貸款公司單一股東最多持股10%，導(dǎo)致股權(quán)過于分散，實(shí)際上單一控股也是可以的。

    準(zhǔn)入放開可能有多大？

    眾多期待之下，民間資本進(jìn)入金融業(yè)之門能開多大呢？

    “新36條”第18條在列出諸多允許民間資本興辦金融機(jī)構(gòu)具體條款前，有一個“大帽子”：在加強(qiáng)有效監(jiān)管、促進(jìn)規(guī)范經(jīng)營、防范金融風(fēng)險的前提下。

    一位熟悉銀行業(yè)監(jiān)管的人士認(rèn)為，這個前提給監(jiān)管部門很大的政策余地，監(jiān)管體制不順、監(jiān)管力量不足，都有可能成為暫時不放寬準(zhǔn)入的理由。

    對于民間資本最為期待的放開村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起權(quán)，一位銀監(jiān)會相關(guān)人士接受本刊記者采訪時說，“我理解這個是底線，不會突破”，關(guān)鍵是沒有監(jiān)管能力，縣一級基本沒有監(jiān)管機(jī)構(gòu)，基層監(jiān)管資源薄弱。

    按照銀監(jiān)會的職責(zé)分工，地方銀監(jiān)分局為農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)的屬地監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而絕大多數(shù)村鎮(zhèn)銀行都設(shè)在縣市以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村，這些地方只設(shè)有監(jiān)管辦事處，目前每個辦事處一般只有三到五個人，監(jiān)管農(nóng)信社和郵儲銀行的任務(wù)已經(jīng)非常繁重。正因?yàn)榇�，銀監(jiān)會規(guī)定讓商業(yè)銀行做最大股東，通過銀行的風(fēng)險控制來解決村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管問題。

    對于風(fēng)險控制的擔(dān)憂，地方監(jiān)管者有更直接的體會。四川銀監(jiān)局一位人士告訴本刊記者，村鎮(zhèn)銀行設(shè)立之所以不能繞開商業(yè)銀行，主要是教訓(xùn)太多太深刻了，哪怕只有極少數(shù)純粹由民間資本發(fā)起的村鎮(zhèn)銀行出了問題，最終都會對整個行業(yè)帶來聲譽(yù)風(fēng)險，“根據(jù)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，短期內(nèi)政策不太可能改變，不會按照社會上的期望，完全對民間資本放開”。

    從宏觀審慎監(jiān)管角度看，僅放寬民間資本準(zhǔn)入是不夠的。央行研究局相關(guān)人士認(rèn)為，還要考慮防范系統(tǒng)性風(fēng)險的發(fā)生，特別是中小金融機(jī)構(gòu)微觀主體是否理性，是否會影響宏觀金融體系的安全，此外，還需要存款保險制度配合。

    分析人士認(rèn)為，預(yù)計下半年召開的全國金融工作會議，將進(jìn)一步明確“新36條”的落實(shí)細(xì)節(jié)，放寬民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域的實(shí)施細(xì)則有可能在會議之后才會有具體安排。

    對于那些對金融領(lǐng)域充滿熱情的民間投資者，放寬準(zhǔn)入僅僅是第一步。因?yàn)榻鹑跇I(yè)是網(wǎng)狀經(jīng)濟(jì)，單個村鎮(zhèn)銀行或貸款公司難成氣候，利潤空間并不是很大，初期會面臨諸多困難。上述內(nèi)蒙古小額貸款公司的負(fù)責(zé)人說，這幾年很多商業(yè)銀行也開始做小額貸款業(yè)務(wù)，而且利率低于小額貸款公司，公司的客戶源壓力挺大的。

    “民間金融的發(fā)展，一條政策解決不了問題，還需要利率市場化、稅收機(jī)制等多方面的配套�！彼瘟琳f。

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