幾十年來，普遍服務(wù)措施的實行有力地促進(jìn)了人類文明的普及，推動了落后地區(qū)的發(fā)展，也為低收入人群擺脫貧困產(chǎn)生了巨大的積極作用。美國和歐洲都通過立法對電信普遍服務(wù)的相關(guān)問題做出規(guī)定。他們的法規(guī)和實踐為我們提供了重要的立法和實施參考；同時，我們也應(yīng)當(dāng)清醒地看到發(fā)達(dá)國家實踐中存在的問題。

　　一、“普遍服務(wù)”概念的由來

　　“普遍服務(wù)”這一概念的產(chǎn)生與發(fā)展，與美國貝爾系統(tǒng)(以及后來的AT&T)的發(fā)展是分不開的。1876年，貝爾(A·G·Bell)獲得電話專利后，便圍繞著這項專利建立了一個龐大的企業(yè)集團(tuán)。這其中包括：通信設(shè)備制造商西方電氣、全國性的美國貝爾或是貝爾電話公司、提供市內(nèi)電話的地方電話公司、以及長途電話公司AT&T，這些企業(yè)合稱為貝爾系統(tǒng)(Bell System)。貝爾系統(tǒng)的動機(jī)非常明顯——利用專利這一進(jìn)入壁壘，徹底壟斷相關(guān)產(chǎn)業(yè)。

　　從1876年到1893年這17年間，因為專利權(quán)的限制，美國電話市場幾乎沒有給其他電話公司留下任何的生存空間，貝爾系統(tǒng)自己就是美國的整個電信系統(tǒng)。但是，1893年貝爾的電話專利到期之后，壓抑了很久的需求和競爭一下子釋放出來。雖然貝爾擁有所有的長途電話網(wǎng)絡(luò)，而且是全美國惟一的電話制造商，電話這個市場的巨大吸引力還是使得眾多企業(yè)躍躍欲試。為了打壓其他電話公司(眾多的獨立電話公司)，貝爾系統(tǒng)實行的策略是：努力兼并獨立電話公司、拒絕向其他電話公司出售電信設(shè)備、拒絕任何非貝爾的設(shè)備連接到其網(wǎng)絡(luò)上。這種濫用市場勢力的行為導(dǎo)致獨立電話公司求助于各州的司法當(dāng)局，要求當(dāng)局保護(hù)它們免受AT&T的擠壓。

　　在當(dāng)時，各個電話公司之間競爭激烈，但各網(wǎng)絡(luò)之間相互獨立，不能做到相互連接。如果是不同電話公司的用戶，即使是居住在同一個城市也無法相互通話。無論是電話公司，還是大多數(shù)管制機(jī)構(gòu)成員，他們都認(rèn)為完全的互聯(lián)互通要求在每一個片區(qū)只能有一套電話系統(tǒng)進(jìn)行專營。時任貝爾總裁的維爾意識到管制具有兩項功能：保護(hù)公共利益和保護(hù)運營商的利益。如果把電信產(chǎn)業(yè)納入管制，AT&T可以限制其他企業(yè)與之競爭，在其服務(wù)領(lǐng)域獲得排他性專營權(quán)，對一些領(lǐng)域(尤其是長途電話網(wǎng)絡(luò))實施突出的支配權(quán)。所以，從1907年起，維爾提出：應(yīng)當(dāng)有“一個政策、一套體系、普遍服務(wù)。獨立電話公司的任何組合都不能為公眾提供貝爾所能提供的服務(wù)�！本S爾的目的主要有兩點：一是集中控制。他提出：“廣泛的相互交流要求集中控制和協(xié)調(diào)。應(yīng)當(dāng)由一家公司來提供(或控制)服務(wù)”。二是用管制替代競爭。維爾清楚地表示，他愿意用接受政府對資費和服務(wù)的管制換取獨家壟斷(Muller，1997)。

　　這一策略的直接結(jié)果是1913年的“金伯利承諾”(Kingsbury Commitment)。面對政府對其濫用市場勢力行為的調(diào)查，為了免受謝爾曼反壟斷法的制裁，AT&T當(dāng)時的副總裁金伯利(Nathan Kingsbury)1913年向法官承諾：1、把電報業(yè)務(wù)分拆出去；2、在一定條件下允許獨立電話公司接入到AT&T的長途電話網(wǎng)絡(luò)；3、如果州際商務(wù)委員會(ICC)反對，AT&T不再兼并其他獨立電話公司。作為交換，政府默認(rèn)了AT&T的一些反競爭行為。

　　此后，1921年的威利—格拉罕法案(Willis-Graham Act)又使得AT&T可以繼續(xù)兼并其競爭對手。到1920年代中期，互聯(lián)互通的目標(biāo)得以實現(xiàn)(Muller，1997)。“普遍服務(wù)”在這時候的意思是，所有的電話用戶都能夠相互聯(lián)系在一起。這一時期“普遍服務(wù)”政策關(guān)注的重點并不是電話普及率，而是結(jié)束由相互競爭的電話系統(tǒng)所產(chǎn)生的支離破碎的局面。“普遍服務(wù)”是貝爾自己對“互聯(lián)互通”的稱謂，政府官員、管制當(dāng)局和一般用戶通常稱之為“統(tǒng)一服務(wù)”(unified service)。此后，人們在很長的一段時間里淡忘了“普遍服務(wù)”。

　　但是，這一主張在1970年代中期再次復(fù)活，催化劑是新一輪的競爭。1960年代到1970年代初，電話業(yè)的壟斷巨頭和管制當(dāng)局遇到了一些新問題：放松了終端設(shè)備的管制、一些新的長途電話運營商獲得了營業(yè)執(zhí)照、微波網(wǎng)絡(luò)獲得法律許可(Brock，1994)。這時，面對這些挑戰(zhàn)，第二代普遍服務(wù)政策出現(xiàn)了，它的目的還是維護(hù)受管制的壟斷廠商的利益。此時AT&T賦予“普遍服務(wù)”新的內(nèi)涵——“家家戶戶通電話”。普遍服務(wù)成了對資費進(jìn)行管制、使電話服務(wù)讓居民和鄉(xiāng)村用戶更承受得起的同義詞。壟斷者實施普遍服務(wù)的做法是，利用長途電話產(chǎn)生的高利潤補貼本地電話服務(wù)，本地電話服務(wù)的價格定在低于成本的水平，這就是交叉補貼(cross subsidizing)。這種行為自1960年代中期開始，并因1970年的“奧薩克計劃”(Ozark Plan)實施而制度化。

　　面對MCI等長途電話運營商的競爭，貝爾在當(dāng)時聲稱，長途電話領(lǐng)域的競爭是“撇脂”(cream-skimming)——只盯住高利潤的長途電話市場，這將減少用于籌集交叉補貼資金的能力。這就是AT&T在1970年代試圖減緩競爭侵入其市場的借口。但是，這一次他們并沒有成功，在經(jīng)過8年的反壟斷訴訟之后，司法部于1982年迫使AT&T進(jìn)行分拆。雖然老的AT&T在這場斗爭中一敗涂地，它卻無意間長久地贏得了意識形態(tài)的勝利。那個所謂的“1934年通信法確立了普遍服務(wù)”的說法(AT&T杜撰的依據(jù))，成了電話行業(yè)根深蒂固的傳說；即使是反對AT&T試圖繼續(xù)維護(hù)其壟斷地位的立法建議的政客們也無法抵擋利用“普遍服務(wù)”來爭取政治資本的誘惑。幾乎所有的人都不假思索的認(rèn)為，電話在千家萬戶的普及得益于管制下的壟斷廠商所使用的交叉補貼。這一勝利對1996年的電信法產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。在1996年電信法中，明確地規(guī)定了有關(guān)電信普遍服務(wù)的目的、內(nèi)容、融資、供應(yīng)商的選擇與補貼、管理機(jī)構(gòu)等。

　　這就是“普遍服務(wù)”的產(chǎn)生、發(fā)展歷程。至于人們經(jīng)常引用1934年通信法(Communication Act。f1934)，并把該法稱為普遍服務(wù)正式法律制度的開始(雖然在這部法案中并未提到普遍服務(wù))，根據(jù)繆勒(Muller，1997)的考證，這并不準(zhǔn)確。1934年通信法只是在聯(lián)邦層次上對電信管制的開始，法案的主要內(nèi)容是成立了聯(lián)邦通信委員會(FCC)。

　　目前，大多數(shù)人把提供普遍服務(wù)的理由歸結(jié)為以下幾點(拉豐、泰勒爾，2001)：第一，社會再分配。對一些貧困人口以低于成本的價格提供基本的服務(wù)；同時對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和學(xué)校、圖書館等提供價格低廉的基礎(chǔ)服務(wù)，這些都是出于對社會公平的考慮。第二，地區(qū)發(fā)展規(guī)劃。目前，一些發(fā)達(dá)國家的大城市人口過于密集，產(chǎn)生了許多社會問題，政府引導(dǎo)市民遷往郊區(qū)或鄉(xiāng)村，而這些地區(qū)屬于高成本服務(wù)區(qū)，過高的服務(wù)價格不利于政府政策的實施，因而對這些地區(qū)也同樣以低于成本的價格向消費者提供服務(wù)。對于一個國家內(nèi)部的欠發(fā)達(dá)地區(qū)(如我國的西部地區(qū)和其他老、少、邊、窮地區(qū))，為了推動它們的較快發(fā)展，需要首先促進(jìn)這些地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。第三，對外部性的考慮。電信等網(wǎng)絡(luò)性產(chǎn)業(yè)，隨著消費者數(shù)量的增加，網(wǎng)絡(luò)對每一個消費者的效用不斷提高。也就是說，單個消費者的消費對其他消費者具有正的外部性。此時需要政府出面，解決外部性問題，增加網(wǎng)絡(luò)使用者的數(shù)量。

　　普遍服務(wù)政策總體上包括三部分內(nèi)容(Sorana，2000)：普遍服務(wù)義務(wù)的確定、價格標(biāo)準(zhǔn)的具體化和確定政策要覆蓋的地區(qū)和服務(wù)范圍；設(shè)計用于資助提供普遍服務(wù)的補貼方式；設(shè)計一套征收稅款的機(jī)制為補貼進(jìn)行融資。

　　在很長的一段時期內(nèi)，電信行業(yè)一直被看作是“自然壟斷”行業(yè)。在這一觀念的指導(dǎo)下，很多國家的電信產(chǎn)業(yè)一直維持著壟斷經(jīng)營：如美國的AT&T、日本的NTT、英國的BT、我國的中國電信等。在壟斷經(jīng)營體制下，普遍服務(wù)的提供主要依靠在位企業(yè)內(nèi)部的交叉補貼，即電信運營商對一部分業(yè)務(wù)、一部分地區(qū)、一部分用戶收取比較高的服務(wù)費，以這些高額盈利來補貼高成本地區(qū)或者低收入階層用戶。這樣，對于那些高成本地區(qū)的用戶和低收入階層的用戶，他們就能夠以低于成本的價格消費某些基本服務(wù)。

　　自1970年代以來，西方國家廣泛開展了放松管制，在原來的壟斷行業(yè)引入競爭機(jī)制。在電信行業(yè)，從1980年代開始，放松市場進(jìn)入管制的改革也逐步得到推廣。1969年，美國批準(zhǔn)MCI為中小企業(yè)提供電信服務(wù)；1982年，美國法院開始肢解AT&T，開放市話網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)其他長話經(jīng)營商與AT&T在長途電話領(lǐng)域開展競爭；英國電信管制當(dāng)局在1982年授予Mercury集團(tuán)建立和經(jīng)營獨立于英國電信(BT)之外的獨立網(wǎng)絡(luò)，并向其提供各類電信服務(wù)經(jīng)營牌照，此后又向其他電信經(jīng)營商開放了電信市場；1989年，德國電信管制部門向德意志電信(DT)以外的Mannesmann Mobiifunk發(fā)放了電信經(jīng)營牌照，此后又向其他運營商開了綠燈……我國自1994年中國聯(lián)通成立以來，電信市場的壟斷格局也被逐步打破。

　　電信市場進(jìn)入管制的放松和競爭機(jī)制的引入顯著地改善了市場的績效、提高了服務(wù)質(zhì)量，也促進(jìn)了社會福利水平的提高。但是，競爭機(jī)制對傳統(tǒng)壟斷經(jīng)營機(jī)制下普遍服務(wù)的提供方式也提出了挑戰(zhàn)。

　　如果在競爭的環(huán)境下政府仍把提供普遍服務(wù)作為一項政策目標(biāo)，基本上有以下兩種解決辦法：第一，通過正常的財稅體系用稅收為提供普遍服務(wù)的企業(yè)進(jìn)行補貼；第二，向電信運營商(甚至是設(shè)備制造商)收取費用，建立電信普遍服務(wù)基金(USF)，向提供普遍服務(wù)供應(yīng)商提供補貼。幾乎所有的國家采用的是第二種做法，即建立普遍服務(wù)基金，這里原因比較復(fù)雜，主要是因為公共資金的機(jī)會成本偏高。

　　解決社會公平問題、實施地區(qū)發(fā)展規(guī)劃和解決外部性問題，完全可以通過公共財政加以解決。而且，按照阿特金森—斯蒂格利茨定理(Atkinson and Stiglitz，1980)，實現(xiàn)再分配的最佳途徑是直接對收入征稅，而通過操縱產(chǎn)品和服務(wù)的價格進(jìn)行間接的收入再分配是低效率的。但是，一方面該定理的一些條件難以滿足；另一方面，公共資金的獲得主要是通過稅收方式，而稅收(尤其是間接稅)通常會對社會經(jīng)濟(jì)活動造成扭曲。另外，稅收的征收也要花費成本，對于大多數(shù)發(fā)展中國家來說這項成本不應(yīng)低估。由此帶來的扭曲和征收成本就是公共資金的機(jī)會成本(或影子價格、社會成本)。據(jù)估計，公共資金的機(jī)會成本在發(fā)達(dá)國家大約是0.3，也就是說，每征收一個單位的公共資金所造成真實社會成本是1.3個單位(1單位的稅收再加上0.3單位的額外的損失)；對于發(fā)展中國家，由于稅收體系的低效率和嚴(yán)重的腐敗，公共資金的機(jī)會成本通常大于1，我國公共資金的機(jī)會成本大約為1.5-2.0(拉豐、張昕竹，2004)。

　　現(xiàn)在，不僅是在美國，歐盟各國、日本、澳大利亞、加拿大等都以法律的形式要求電信和其他一些基礎(chǔ)部門提供普遍服務(wù)義務(wù)。概括起來，普遍服務(wù)就是要求對所有用戶以可以承擔(dān)的價格提供有質(zhì)量保證的服務(wù)。具體到電信產(chǎn)業(yè)，可以把普遍服務(wù)概括為以下具有可操作性的原則和管制要求：第一，明確普遍服務(wù)包括的服務(wù)內(nèi)容；第二，對每一位成員都提供這些服務(wù)；第三，以相同的條件提供服務(wù)，無歧視；第四，以負(fù)擔(dān)得起的價格提供服務(wù)。

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