目前全球有超過10個(gè)國家和地區(qū)已經(jīng)實(shí)施了手機(jī)實(shí)名制，但是各國實(shí)施手機(jī)實(shí)名制的動(dòng)因不盡相同。大部分國家，如日本、韓國、新加坡等出于治理垃圾短信、垃圾郵件的目的而推行手機(jī)實(shí)名制，而泰國則是考慮反恐和社會安全的因素實(shí)施手機(jī)實(shí)名制。盡管各國的目的各有側(cè)重，但實(shí)踐證明，施行手機(jī)實(shí)名制的國家，手機(jī)違法犯罪以及垃圾短信等確實(shí)要比沒有實(shí)施實(shí)名制的國家少得多。其成功的經(jīng)驗(yàn)首先就是出臺相關(guān)法律法規(guī)，依法懲治色情短信、垃圾短信。同時(shí)，政府還要求短信服務(wù)商、電話運(yùn)營商等開展嚴(yán)格的自律和自查自糾，并且需要其他部門的嚴(yán)格執(zhí)法來配合，共同對短信市場進(jìn)行治理。

　　有關(guān)國外手機(jī)實(shí)名制立法及實(shí)施的具體情況

　　日本：政府專門立法規(guī)范，運(yùn)營企業(yè)實(shí)行行業(yè)自律

　　為了促進(jìn)運(yùn)營商改善用戶管理體制，防止不正當(dāng)移動(dòng)語音業(yè)務(wù)的使用，日本政府于2005年4月8日頒布了《防止移動(dòng)電話不正當(dāng)使用法》，并決定該法于2006年4月1日起實(shí)施。該法的主管機(jī)構(gòu)是日本總務(wù)省與內(nèi)閣官房，這是日本政府專門為移動(dòng)電話制定的法律。

　　該法要求：用戶在與移動(dòng)語音運(yùn)營商簽訂提供移動(dòng)語音業(yè)務(wù)合同時(shí)，需要用戶本人確認(rèn)相關(guān)事項(xiàng)，及運(yùn)營商交付通話終端的相關(guān)措施。

　　該法規(guī)定：（1）運(yùn)營商及代理店在簽訂合同及交付終端時(shí)，用戶本人必須履行確認(rèn)義務(wù)，在代理店對用戶進(jìn)行確認(rèn)時(shí)，運(yùn)營商應(yīng)履行監(jiān)督義務(wù)。用戶是自然人的，必須提供準(zhǔn)確的姓名、住址、出生日期等信息；用戶是法人的，需要提供法人的名稱、總部及主要辦公地點(diǎn)。法律明確規(guī)定，禁止簽約者在用戶本人特定事項(xiàng)中填寫虛假信息，違者將受到處罰。而運(yùn)營商方面，負(fù)有如實(shí)填寫用戶記錄和保存該紀(jì)錄的義務(wù)。（2）因涉嫌犯罪使用等原因，警察署長有權(quán)要求簽約方進(jìn)行確認(rèn)�？蓪�(shí)施確認(rèn)的情況如下：警察署長認(rèn)為已經(jīng)構(gòu)成移動(dòng)電話犯罪時(shí)，可要求運(yùn)營商對用戶實(shí)施確認(rèn)；運(yùn)營商根據(jù)警察署長要求，可與簽約者進(jìn)行確認(rèn)。

　　法律禁止在未確認(rèn)對方姓名、聯(lián)系地址等情況里，進(jìn)行有償借貸活動(dòng)。此外，在以下情況里，運(yùn)營商可以拒絕提供服務(wù)：用戶本人確認(rèn)合同中規(guī)定的移動(dòng)業(yè)務(wù)之外的業(yè)務(wù)；違反規(guī)定，經(jīng)營禁止匿名借貸活動(dòng)的業(yè)務(wù)。

　　此外，手機(jī)實(shí)名制法律的實(shí)施得到了運(yùn)營商的大力支持和配合。針對日益嚴(yán)重的預(yù)付費(fèi)手機(jī)犯罪問題，日本移動(dòng)運(yùn)營商也采取了行業(yè)協(xié)同管理行動(dòng)。2000年5月12日，當(dāng)時(shí)日本5家移動(dòng)運(yùn)營商N(yùn)TT DoCoMo，J-Phone(即曾經(jīng)的Vodafone K.K. 現(xiàn)在的軟銀移動(dòng))、IDO、DDI Cellular、Tu-Ka Cellular(IDO、DDI Cellular和Tu-Ka Cellular現(xiàn)已并入KDDI集團(tuán))聯(lián)合宣布，共同協(xié)商采取防范協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，2000年7月起新入網(wǎng)的預(yù)付費(fèi)手機(jī)用戶需要向運(yùn)營商提供真實(shí)的個(gè)人信息，用戶依據(jù)協(xié)議獲得的預(yù)付費(fèi)手機(jī)，在移動(dòng)運(yùn)營商將手機(jī)送到申請書所登記的住所、姓名的用戶時(shí)，取得確認(rèn)后方能獲得。針對已經(jīng)入網(wǎng)的用戶，呼吁其提供住所、姓名等個(gè)人信息。此外，協(xié)議規(guī)定預(yù)付費(fèi)手機(jī)同普通手機(jī)一樣，用戶應(yīng)根據(jù)法律配合司法機(jī)關(guān)提供必要信息。

　　日本政府的積極立法以及運(yùn)營企業(yè)的行業(yè)自律之間的互動(dòng)，有效地規(guī)避了垃圾短信、不良短信泛濫成災(zāi)的問題。

　　韓國：手機(jī)實(shí)名制的積極倡導(dǎo)者和先行者

　　早在2002年8月，韓國信息通信部就針對手機(jī)短信泛濫的問題出臺了一項(xiàng)嚴(yán)厲措施：廣告商在發(fā)布手機(jī)短信廣告時(shí)，必須注明“廣告”字樣和發(fā)送者的單位、電話及手機(jī)號碼，同時(shí)，對于濫發(fā)垃圾短信者，個(gè)人可處以最高8500美元的罰款。

　　韓國目前實(shí)行一戶一網(wǎng)、機(jī)號一體的手機(jī)號碼入網(wǎng)登記制。根據(jù)韓國電信監(jiān)管法律規(guī)定，韓國人購買手機(jī)時(shí)必須出示身份證，然后由售貨員將顧客的身份證號碼、住址等信息輸入電信運(yùn)營商的中心數(shù)據(jù)庫，這種從源頭上管理手機(jī)的辦法十分有效。此外，韓國還專門采取了大型門戶網(wǎng)站實(shí)名制的措施，并且規(guī)定：向青少年發(fā)送非正常信息是違法行為，將被追究刑事責(zé)任。

　　新加坡：運(yùn)營商“埋單”推行手機(jī)實(shí)名制

　　新加坡于2005年10月宣布，從11月開始實(shí)施手機(jī)實(shí)名制。新加坡政府官員表示，當(dāng)?shù)仡A(yù)付費(fèi)用戶高達(dá)140萬，市場占有率為35％；然而，過去不少運(yùn)營商或經(jīng)營者選擇以手寫方式抄錄用戶資料，不但容易出錯(cuò)，還可能發(fā)生犯罪分子利用人頭戶申請門號，從事不法勾當(dāng)，誘發(fā)社會治安問題，因此，新加坡決定推出新措施，同時(shí)規(guī)定，15歲以下用戶不被接受登記，而且每個(gè)人最多只能擁有10個(gè)手機(jī)號碼。

　　從2005年11月1日起，身份證掃描辨識系統(tǒng)就遍布新加坡各賣場與通信行，強(qiáng)制預(yù)付卡消費(fèi)者登記個(gè)人基本資料；運(yùn)營商將租用掃描儀，讀取用戶的身份證。SingTel表示，需要租借上萬個(gè)這樣的掃描儀，但不會將租借掃描儀的成本轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。很明顯，這種電子注冊的方式無論對用戶還是運(yùn)營商，都可以起到簡化手續(xù)的作用，更有利于政策的實(shí)施。

　　泰國：推行手機(jī)實(shí)名制重在安全

　　泰國是實(shí)施手機(jī)實(shí)名制的典型國家。從2005年5月1日起，泰國政府出臺了針對手機(jī)預(yù)付卡的管制法律，要求購買預(yù)付費(fèi)SIM卡的用戶提供身份證或護(hù)照，這一措施是泰國政府為保護(hù)國家安全所做的努力之一。該法律要求，現(xiàn)有的2150萬預(yù)付費(fèi)用戶和在泰國的外國移動(dòng)電話用戶必須在6個(gè)月內(nèi)（從2005年5月1日到2005年11月1日），將其身份證號碼或護(hù)照號碼提交給各自的電話運(yùn)營商，并要求移動(dòng)運(yùn)營商的客服中心與每個(gè)用戶進(jìn)行聯(lián)系。政府警告說，如果用戶沒有在SIM卡登記的最后期限內(nèi)進(jìn)行登記，將對其終止服務(wù)。

　　為實(shí)施這一政策，泰國信息通信技術(shù)部門已經(jīng)與國家電信委員會進(jìn)行了磋商，認(rèn)為預(yù)付費(fèi)電話經(jīng)常被作為觸發(fā)裝置用在爆炸等恐怖活動(dòng)中，這一政策是泰國為對付南部邊界省份武裝動(dòng)亂的措施之一。

　　泰國手機(jī)實(shí)名制的推廣經(jīng)歷了一些波折。比如，在手機(jī)實(shí)名登記過程中，由于泰國的電信部門未能為登記工作做好充足的宣傳和準(zhǔn)備，同時(shí)也沒有充分利用運(yùn)營商的經(jīng)銷網(wǎng)點(diǎn)實(shí)施實(shí)名政策，實(shí)名制的登記活動(dòng)出現(xiàn)了一些問題。在要求實(shí)名登記的截止日期前，許多未登記的用戶為了防止服務(wù)被中斷，排起了長龍辦理實(shí)名登記業(yè)務(wù)。這一教訓(xùn)應(yīng)引起我們的重視。

　　海外手機(jī)實(shí)名制立法及實(shí)施的相關(guān)啟示

　　首先，是否需要推行手機(jī)實(shí)名制要視本國的具體情況，特別是要分析手機(jī)短信服務(wù)在本國政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化中的作用。比如美國雖然也實(shí)行了手機(jī)實(shí)名制，但用戶都非常重視對個(gè)人信息的保護(hù)，也對實(shí)名制可能帶來的問題心存顧慮。而在加拿大和一些歐洲國家，如英國、法國、德國等，人們很少使用手機(jī)發(fā)短信，手機(jī)垃圾短信、不良短信的危害就比較小，所以就不會認(rèn)為有必要推行手機(jī)實(shí)名制。但是，在亞洲許多國家和地區(qū)，由于電信資費(fèi)以及消費(fèi)心理、文化等方面的原因，手機(jī)短信業(yè)務(wù)已經(jīng)成為運(yùn)營商收入可觀的一項(xiàng)服務(wù)，也是很多手機(jī)用戶經(jīng)常使用的服務(wù)，相應(yīng)地就出現(xiàn)了很多短信問題，需要推行實(shí)名制來進(jìn)行規(guī)范。

　　其次，制定立法是實(shí)施實(shí)名制的前提以及必要保障。當(dāng)今的社會是法制社會，任何新的制度出臺都必須借助法律手段，真正做到有法可依，推行手機(jī)實(shí)名制也不例外。因此，我們看到，實(shí)行手機(jī)實(shí)名制的國家和地區(qū)都在充分做好相關(guān)制度研究工作的基礎(chǔ)上，紛紛制定并出臺相對完善的手機(jī)實(shí)名制相關(guān)法律制度，包括手機(jī)實(shí)名制的操作流程、消費(fèi)者隱私權(quán)保護(hù)及政策效果評估等方面的規(guī)定，從而為推行手機(jī)實(shí)名制樹立權(quán)威性和可操作性，使得手機(jī)實(shí)名制能夠按照既定的規(guī)則有序進(jìn)行。

　　從國外的立法情況看，一般有兩種模式：一種是制定專門的法律。以日本為代表，該國出臺了《防止移動(dòng)電話不正當(dāng)使用法》；另一種模式就是通過電信法、通信法或者通信監(jiān)聽法，對手機(jī)實(shí)名制工作提出要求。此外，還有一些國家是通過管制機(jī)構(gòu)制定有關(guān)的政策和規(guī)定來推行手機(jī)實(shí)名制，比如文萊就在2006年1月出臺規(guī)定，要求該國的移動(dòng)運(yùn)營商必須實(shí)施移動(dòng)電話實(shí)名登記的舉措，并且詳細(xì)規(guī)定了要求登記的內(nèi)容和信息登記的工作流程。

　　第三，實(shí)名制的順利實(shí)施需要相應(yīng)的配套措施。實(shí)名制可以控制短信服務(wù)市場的違法行為，營造良好的信息環(huán)境，還可以提高公民的法制意識。但是，推行實(shí)名制是否會對用戶的個(gè)人權(quán)益造成潛在的威脅、個(gè)人信息資費(fèi)是否會被濫用，是大多數(shù)用戶擔(dān)心的問題。政府在出臺有關(guān)實(shí)名制的政策時(shí)，必須制定嚴(yán)格的配套措施，加強(qiáng)對用戶個(gè)人信息的保護(hù)。只有司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在必要的情況下，才能通過法定程序，對個(gè)人信息進(jìn)行查詢。運(yùn)營商及其代理機(jī)構(gòu)必須對用戶的注冊信息進(jìn)行保密，不得用于注冊之外的其他用途。在配套措施方面，日本的做法可以學(xué)習(xí)、借鑒。日本通過實(shí)行手機(jī)實(shí)名制，規(guī)范了手機(jī)市場環(huán)境，防止了手機(jī)短信詐騙等問題，雖然實(shí)名制與個(gè)人隱私權(quán)相悖，但政府嚴(yán)格執(zhí)行保護(hù)個(gè)人信息的措施，因此實(shí)施效果就很好。

　　第四，除了政府出臺有關(guān)法律外，運(yùn)營企業(yè)也要通過行業(yè)自律配合政府也要協(xié)同監(jiān)管。推行實(shí)名制不僅是政府法定的監(jiān)管舉措，也是運(yùn)營企業(yè)要嚴(yán)格履行的義務(wù)。企業(yè)是實(shí)行手機(jī)實(shí)名制的主體，要按照政府制定的法律積極落實(shí)實(shí)名制的貫徹落實(shí)工作。從國外實(shí)施情況看，對于政府實(shí)名制法律或政策理解得越透徹，運(yùn)營商就會更加重視實(shí)名制的工作，也會更自覺地履行實(shí)名登記工作。還是以日本為例，除了政府專門立法外，運(yùn)營商通過行業(yè)協(xié)同管理作用，大大提高了在實(shí)名制工作上的行業(yè)自律作用。

　　推行實(shí)名制可能會對企業(yè)帶來一些負(fù)擔(dān)或不利影響，比如運(yùn)營商新增用戶可能會減少，業(yè)務(wù)推廣成本也會增加，但是從長遠(yuǎn)看，將有利于營造健康的發(fā)展環(huán)境，形成可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈。最終企業(yè)獲得的利益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于所產(chǎn)生的不便或負(fù)擔(dān)。

　　我國手機(jī)實(shí)名制立法及實(shí)施建議

　　當(dāng)前，在我國推行手機(jī)實(shí)名制，需要盡快出臺專門法律規(guī)則，并嚴(yán)格執(zhí)法。

　　首先，要從準(zhǔn)入環(huán)節(jié)加強(qiáng)管理。經(jīng)營短信息服務(wù)業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)首先按照有關(guān)規(guī)定取得業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證，這也是加強(qiáng)短信信息服務(wù)市場的重要舉措之一。

　　其次，要重點(diǎn)突出對于信息服務(wù)提供商的監(jiān)管。在服務(wù)環(huán)節(jié)，可以在法律上對短信息服務(wù)提供者設(shè)置一些義務(wù)性規(guī)定。比如，短信息服務(wù)業(yè)務(wù)提供者向用戶提供短信息服務(wù)，應(yīng)當(dāng)將短信息服務(wù)規(guī)則告知用戶，并提示用戶須對其本人制作、復(fù)制、發(fā)布、傳播短信息的行為承擔(dān)法律責(zé)任。端對端短信息服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)有關(guān)信息的保存義務(wù)，并在國家有關(guān)部門依法檢查時(shí)予以積極配合。

　　短信息服務(wù)提供者應(yīng)對短信息內(nèi)容本身盡到一定的審查義務(wù)，發(fā)現(xiàn)違法或違規(guī)內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向有關(guān)部門報(bào)告；對于明顯違法的，應(yīng)當(dāng)立即采取相應(yīng)的技術(shù)手段加以處理。最后，短端信息服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)為用戶辦理短信息服務(wù)的開通、使用或退訂等提供便利。

　　第三，基礎(chǔ)電信運(yùn)營商要嚴(yán)格履行法律規(guī)定。企業(yè)是實(shí)行實(shí)名登記制的主體，政府的責(zé)任是督促企業(yè)積極落實(shí)。目前，各基礎(chǔ)電信運(yùn)營商對實(shí)名制工作的意義和重要性都普遍認(rèn)可，并已經(jīng)做著相應(yīng)的準(zhǔn)備工作。電信行業(yè)主管部門（包括地方通信管理部門）要發(fā)揮其監(jiān)督管理職責(zé)，向?qū)嵤��?shí)名制的各基礎(chǔ)電信運(yùn)營企業(yè)提出具體的工作要求和指導(dǎo)意見。

　　最后，實(shí)行手機(jī)實(shí)名制并不能自動(dòng)約束違法濫用行為，各政府部門應(yīng)當(dāng)密切配合，在各自職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)，對短信息服務(wù)加強(qiáng)監(jiān)管。特別是通信行業(yè)主管部門，應(yīng)當(dāng)通過必要的規(guī)則制定來明確相關(guān)各方權(quán)力義務(wù)，加強(qiáng)日常監(jiān)督管理，加強(qiáng)對移動(dòng)通信運(yùn)營商和短信息服務(wù)提供者的監(jiān)管，加大處罰力度，真正保護(hù)廣大手機(jī)用戶的合法權(quán)益。  

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