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    國(guó)際成品油價(jià)格改革的重要經(jīng)驗(yàn)包括：將油價(jià)改革與調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力相結(jié)合；不刻意追求在低油價(jià)時(shí)啟動(dòng)油價(jià)改革；將汽柴油區(qū)別對(duì)待；實(shí)行價(jià)稅分離；加強(qiáng)政府監(jiān)管；運(yùn)用稅收調(diào)控油價(jià)等。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們探索價(jià)稅分離、價(jià)格市場(chǎng)化的改革新思路有重要啟示。

    政府在油價(jià)改革上的兩大顧慮是，擔(dān)心油價(jià)放開(kāi)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放慢，影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定；擔(dān)心社會(huì)承受力弱，影響社會(huì)穩(wěn)定。國(guó)際上有一些重要經(jīng)驗(yàn)，有助于我們認(rèn)清油價(jià)改革的規(guī)律。

    一、全球成品油價(jià)格改革的重要經(jīng)驗(yàn)

    (一)市場(chǎng)化是全球成品油定價(jià)的主流模式和趨勢(shì)

    目前全球多數(shù)國(guó)家都實(shí)行市場(chǎng)化的油價(jià)機(jī)制，成品油由政府定價(jià)的國(guó)家越來(lái)越少。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的成品油價(jià)格早就由市場(chǎng)形成。美國(guó)從1979年開(kāi)始廢除了第一次石油危機(jī)時(shí)采用的政府價(jià)格管制政策，重新采用市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制。歐洲主要國(guó)家也都在20世紀(jì)80年代基本實(shí)現(xiàn)了成品油價(jià)格市場(chǎng)化。亞洲國(guó)家成品油價(jià)格市場(chǎng)化改革雖較晚，但改革時(shí)間較集中，參與的國(guó)家和地區(qū)逐漸增多。日本、韓國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)已平穩(wěn)過(guò)渡到了市場(chǎng)定價(jià)時(shí)代，印度、越南、馬來(lái)西亞等國(guó)正在積極探索適合本國(guó)的市場(chǎng)化改革道路。

    (二)  汽油、柴油區(qū)別對(duì)待

    汽油與柴油的消費(fèi)主體不同，汽油主要用于轎車(chē)消費(fèi)，柴油主要用于交通、倉(cāng)儲(chǔ)和農(nóng)業(yè)。各國(guó)對(duì)汽油和柴油實(shí)行差別化的稅收政策，對(duì)汽油征的稅收普遍高于柴油。從全球看，汽油稅負(fù)一般是柴油稅負(fù)的1.2～1.8倍。日本的汽油稅收占日本石油諸稅收入的64%，單位汽油的稅負(fù)約是柴油的1.7倍。韓國(guó)對(duì)汽油和柴油征收不同的交通稅，汽油為455韓元/升，柴油為85韓元/升。歐洲是現(xiàn)代先進(jìn)柴油技術(shù)的發(fā)祥地，多數(shù)國(guó)家采取了汽、柴油稅收差別政策，使柴油比汽油便宜8%～28%。

    (三)  政府主要用稅收而非直接定價(jià)方式調(diào)控油品生產(chǎn)和消費(fèi)

    各國(guó)成品油終端零售價(jià)格由不含稅的市場(chǎng)基本價(jià)格和政府稅收兩部分構(gòu)成。各國(guó)成品油不含稅價(jià)格相差不多，但成品油終端零售價(jià)格卻差別很大，主要是因?yàn)槎惙N、稅率不同。以汽油為例，西方各國(guó)不含稅價(jià)基本在0.6～0.7美元/升之間，而零售價(jià)格有的卻相差兩倍多。如汽油中稅收占總價(jià)的比例，2006年美國(guó)約是14%，英國(guó)是65%，德國(guó)是63%，日本是43%，韓國(guó)是58%。由于稅收不同，各國(guó)也形成了兩種不同的耗能、耗油模式。西歐、日本等國(guó)石油稅收比美、加等國(guó)高1～4倍，而人均油耗卻比美、加少一半。這表明，稅收工具可以對(duì)油價(jià)和油品生產(chǎn)與消費(fèi)起到很大的調(diào)控作用。實(shí)踐也證明，運(yùn)用稅收工具而不是政府直接定價(jià)是政府調(diào)控油品生產(chǎn)與消費(fèi)最有效的辦法。

    (四)油價(jià)改革與調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力有機(jī)結(jié)合

    日本是石油資源貧乏的國(guó)家，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)原油比率僅占總供應(yīng)量的0.3%。兩次石油危機(jī)對(duì)日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了重要影響，出現(xiàn)如供應(yīng)中斷、油價(jià)狂亂、石油企業(yè)利潤(rùn)倒掛、制造企業(yè)成本增加、政府財(cái)政赤字?jǐn)U大等問(wèn)題。為應(yīng)對(duì)高油價(jià)以及未來(lái)可能的石油危機(jī)，日本政府一方面逐步放松石油管制，確保油價(jià)壓力能有序、順暢地向企業(yè)和消費(fèi)者轉(zhuǎn)移，使油價(jià)成為逼迫企業(yè)進(jìn)行技術(shù)升級(jí)、開(kāi)展節(jié)能降耗、增強(qiáng)消費(fèi)者節(jié)約意識(shí)的基本經(jīng)濟(jì)機(jī)制；另一方面，則下決心調(diào)整國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，抑制和淘汰高耗能產(chǎn)業(yè)，制定苛刻的節(jié)能和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)和逼迫企業(yè)降低能耗。結(jié)果，日本由于很巧妙地將油價(jià)改革與調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力有機(jī)結(jié)合起來(lái)，日本經(jīng)濟(jì)不僅沒(méi)有被石油危機(jī)沖垮，反而以此為契機(jī)，促進(jìn)了國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，培育出了如豐田汽車(chē)、東芝電子等極為注重節(jié)能環(huán)保、有全球競(jìng)爭(zhēng)力的大公司，日本也成為世界上最注重節(jié)能的國(guó)家之一。

    (五)  油價(jià)改革并非只能在低油價(jià)時(shí)才能進(jìn)行

    國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證明，時(shí)機(jī)對(duì)油價(jià)改革很重要，但更關(guān)鍵的是改革方案是否合理可行以及推進(jìn)改革的決心。美國(guó)是在油價(jià)高位波動(dòng)時(shí)期啟動(dòng)市場(chǎng)化改革的成功典型。第二次石油危機(jī)期間，全球油價(jià)高漲，消費(fèi)者對(duì)政府怨聲載道，但為解決政府管制造成的價(jià)格失真、供需失調(diào)、石油企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)等問(wèn)題，美國(guó)政府下決心從1979年開(kāi)始分階段解除石油價(jià)格管制，用不到3年時(shí)間實(shí)現(xiàn)了油價(jià)的市場(chǎng)化。1994年到2002年間是國(guó)際油價(jià)相對(duì)低位穩(wěn)定期，亞洲周邊的韓、日、印度等國(guó)紛紛進(jìn)行油價(jià)改革，其中韓、日的改革取得了成功，印度則幾經(jīng)反復(fù)，改革走了回頭路。韓國(guó)從1994年啟動(dòng)油價(jià)改革，到1997年基本實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)定價(jià)。日本從1997年逐步放寬價(jià)格管制，到2002年基本實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)定價(jià)。改革期間，韓、日兩國(guó)都經(jīng)歷了嚴(yán)重的金融危機(jī)，但油價(jià)改革堅(jiān)持下來(lái)，并最終完成市場(chǎng)化。印度1994年開(kāi)始討論放寬油價(jià)管制，2002年宣布油價(jià)改革，汽、柴油價(jià)格由企業(yè)制定，煤油、天然氣價(jià)格繼續(xù)由政府控制，同時(shí)財(cái)政提供補(bǔ)貼。2003年后，由于國(guó)際油價(jià)一路上漲，政府背上巨額補(bǔ)貼包袱，消費(fèi)者對(duì)改革日益不滿(mǎn)，2006年初印度政府又收回了石油定價(jià)權(quán)。

    (六)  油價(jià)改革的短期沖擊可以控制，也可接受

    油價(jià)是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的神經(jīng)，操作不好會(huì)導(dǎo)致通貨膨脹、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、社會(huì)不穩(wěn)定，各國(guó)對(duì)油價(jià)改革都極為重視。日、韓兩國(guó)都是高度依賴(lài)石油進(jìn)口的國(guó)家，油價(jià)波動(dòng)對(duì)其影響更大。兩國(guó)都采取了“綜合改革、分步實(shí)施”的做法，將油價(jià)改革置于石油產(chǎn)業(yè)改革的整體框架中，與市場(chǎng)準(zhǔn)入、政府監(jiān)管等改革聯(lián)動(dòng)，并在改革前設(shè)計(jì)詳細(xì)的改革方案，實(shí)施時(shí)則分階段推進(jìn)。在改革初期，兩國(guó)也出現(xiàn)了油價(jià)波動(dòng)加大、國(guó)內(nèi)石油企業(yè)受到?jīng)_擊等問(wèn)題，但由于方案設(shè)計(jì)和實(shí)施安排合理韓國(guó)用4年時(shí)間、日本用7年時(shí)間放開(kāi)油價(jià)，兩國(guó)油價(jià)改革都沒(méi)有出現(xiàn)通貨膨脹、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、社會(huì)不穩(wěn)定加劇等問(wèn)題。油價(jià)改革后，國(guó)民石油消費(fèi)更趨理性，國(guó)內(nèi)汽車(chē)、家電等一些重要產(chǎn)業(yè)通過(guò)推動(dòng)節(jié)能、加強(qiáng)研發(fā)等提升了國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也得到優(yōu)化。

    (七)  放開(kāi)油價(jià)并不意味著政府對(duì)價(jià)格放任不管

    在摒棄了政府直接定價(jià)這種傳統(tǒng)手段的同時(shí)，各國(guó)政府主要通過(guò)間接、宏觀的手段對(duì)油價(jià)進(jìn)行監(jiān)管和調(diào)控。監(jiān)管方面，無(wú)論是市場(chǎng)機(jī)制較完善的歐美國(guó)家，還是剛剛完成市場(chǎng)化或正在向市場(chǎng)化過(guò)渡的國(guó)家，各國(guó)均通過(guò)行業(yè)立法、設(shè)立分銷(xiāo)商資質(zhì)、建立健全技術(shù)法規(guī)體系等手段，規(guī)范石油企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為，制止價(jià)格壟斷、哄抬物價(jià)、惡性競(jìng)爭(zhēng)等行為。財(cái)稅方面，歐洲國(guó)家的做法是，當(dāng)油價(jià)過(guò)高時(shí)，政府可以適當(dāng)調(diào)整稅收，以減弱高油價(jià)對(duì)社會(huì)的沖擊，同時(shí)對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼范圍和力度各國(guó)不盡相同。儲(chǔ)備方面，1973年石油危機(jī)以后，美國(guó)等國(guó)紛紛建立了戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備體系，主要是為防止石油禁運(yùn)和石油供應(yīng)中斷。石油儲(chǔ)備平時(shí)不輕易動(dòng)用，但也可以通過(guò)市場(chǎng)信號(hào)的傳遞影響國(guó)際、國(guó)內(nèi)油價(jià)。金融方面，政府利用石油期貨市場(chǎng)等金融平臺(tái)并配合使用戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備工具，達(dá)到降低和避免國(guó)際油價(jià)劇烈波動(dòng)嚴(yán)重沖擊本國(guó)經(jīng)濟(jì)的目的。如2000年9月，美國(guó)原油現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格奇高，而全國(guó)家用取暖成品油的庫(kù)存量卻異常少，全國(guó)面臨一場(chǎng)冬季能源危機(jī)。于是，美國(guó)總統(tǒng)克林頓下令戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備石油進(jìn)行了3000萬(wàn)桶原油的掉期交易，達(dá)到了打壓原油現(xiàn)貨市場(chǎng)的效果。應(yīng)急處理方面，各國(guó)政府在市場(chǎng)化改革后均保留了對(duì)國(guó)內(nèi)石油供給可能產(chǎn)生的緊急情況的管理權(quán)力。日本、韓國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣規(guī)定，如果出現(xiàn)石油供給大量短缺的情況，政府保留通過(guò)價(jià)格管制和其他方法干預(yù)國(guó)內(nèi)本地區(qū)  整條石油鏈的權(quán)力。在法國(guó)，一旦出現(xiàn)供給短缺情況，政府有權(quán)在6個(gè)月或更短時(shí)間內(nèi)限定國(guó)內(nèi)價(jià)格。例如，1990年伊拉克入侵科威特后，法國(guó)政府隨即臨時(shí)制定了幾種成品油的最高限價(jià)。

    二、主要啟示

    (一)  堅(jiān)持油價(jià)市場(chǎng)化的改革方向

    由市場(chǎng)決定油價(jià)是大勢(shì)所趨，也有利于國(guó)家發(fā)展大計(jì)。我們?cè)谟蛢r(jià)改革上已有10年連續(xù)性探索，市場(chǎng)化改革的方向不能動(dòng)搖。油價(jià)市場(chǎng)化改革也必須與中國(guó)國(guó)情相結(jié)合，堅(jiān)持系統(tǒng)設(shè)計(jì)，分步實(shí)施。

    (二)  分類(lèi)改革

    我國(guó)汽柴油的消費(fèi)結(jié)構(gòu)與國(guó)際趨同，汽油71%用于轎車(chē)，用于工業(yè)和農(nóng)村的只有10.9%和4.7%，柴油62%用于交通、倉(cāng)儲(chǔ)和農(nóng)村。汽油消費(fèi)主體轎車(chē)使用者對(duì)改革承受力強(qiáng)，而柴油由于作為中間品使用的比例較大，其價(jià)格上升對(duì)GDP和物價(jià)的影響比汽油的影響大。根據(jù)DRC—CGE模型評(píng)估，柴油價(jià)格上升的沖擊強(qiáng)度比汽油約高2～4倍。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，將汽柴油價(jià)格改革在時(shí)間和稅收上區(qū)分開(kāi)，分別設(shè)計(jì)和推進(jìn)，可能是解決長(zhǎng)期以來(lái)我們擔(dān)心放開(kāi)油價(jià)會(huì)造成物價(jià)上漲、社會(huì)不穩(wěn)定等問(wèn)題的重要切入點(diǎn)。事實(shí)上，我們多年來(lái)的石油價(jià)格改革也基本體現(xiàn)了分類(lèi)改革的思想。繼原油之后，我們又相繼放開(kāi)了燃料油、石腦油、潤(rùn)滑油、液化石油氣、溶劑油、瀝青等石油產(chǎn)品的價(jià)格。目前剩下的就是汽油、柴油、煤油三種成品油的價(jià)格仍實(shí)行政府控制。

    (三)價(jià)稅分離

    價(jià)稅分離的本質(zhì)是將政府角色與市場(chǎng)角色分開(kāi)，政府主要通過(guò)稅收手段調(diào)控油品的生產(chǎn)與消費(fèi)。價(jià)稅分離有利于分別發(fā)揮價(jià)格的市場(chǎng)引導(dǎo)和稅收的調(diào)控功能，減少政府對(duì)市場(chǎng)的不當(dāng)干預(yù)，防止價(jià)格扭曲。能否真正實(shí)現(xiàn)價(jià)稅分離，應(yīng)該是我國(guó)油價(jià)改革成功與否的基本標(biāo)志。

    (四)將油價(jià)作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、促進(jìn)節(jié)能降耗的重要經(jīng)濟(jì)機(jī)制

    油價(jià)是重要經(jīng)濟(jì)工具，在新形勢(shì)下適時(shí)推進(jìn)油價(jià)改革，就抓住了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的“牛鼻子”，可化壓力為動(dòng)力，更重要的是，會(huì)使驅(qū)動(dòng)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變、節(jié)能降耗的市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)性力量得到強(qiáng)化，對(duì)在經(jīng)濟(jì)管理工作中過(guò)度使用行政手段的做法會(huì)起到一定的糾偏作用。

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成品油價(jià)格改革的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及啟示