法律缺陷對我國政府集中采購制度帶來負(fù)面影響

　　對集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)置和行政隸屬關(guān)系不明確，造成政府集中采購機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，給政府采購執(zhí)行帶來諸多問題 。

　　目前，我國從中央到地方都普遍組建了政府集中采購機(jī)構(gòu)，目的是構(gòu)筑起監(jiān)督管理與采購執(zhí)行相分離的運(yùn)行體制，突出集中采購的強(qiáng)制性，以獲得規(guī)模效益，同時(shí)與國際接軌，使政府采購在實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策目標(biāo)方面發(fā)揮作用。然而，目前的狀況是，從中央到地方，集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理模式和隸屬關(guān)系五花八門。

　　據(jù)調(diào)查，全國31個(gè)省、市、自治區(qū)設(shè)有30個(gè)本級集中采購機(jī)構(gòu)。其中，河南和貴州不設(shè)集中采購機(jī)構(gòu)，所有的政府采購項(xiàng)目都交給社會中介代理采購；江蘇設(shè)有兩個(gè)省本級集中采購機(jī)構(gòu)，一個(gè)隸屬省財(cái)政廳，一個(gè)隸屬省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局；有10個(gè)省歸口財(cái)政部門管理；有八個(gè)省隸屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局；有四個(gè)省屬省政府直接管理；有兩個(gè)省掛靠政府辦公廳；有三個(gè)省隸屬機(jī)械設(shè)備成套局；還有三個(gè)省分別隸屬商務(wù)廳、國資委和政府采購管理委員會管理。

　　從中央和國家機(jī)關(guān)的情況看，也是“多架馬車”并行。中央直屬機(jī)關(guān)、中央國家機(jī)關(guān)和全國人大機(jī)關(guān)都設(shè)有集中采購機(jī)構(gòu)，分別隸屬于各自的機(jī)關(guān)事務(wù)管理局。稅務(wù)總局、人民銀行、海關(guān)總署等垂直管理部門也都設(shè)有屬于自己管理的集中采購機(jī)構(gòu)。

　　除隸屬關(guān)系不一致外，集中采購機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和管理模式也各不相同，大多數(shù)為全額撥款事業(yè)單位，少數(shù)為差額撥款或自收自支事業(yè)單位。

　　集中采購機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一給政府采購執(zhí)行工作帶來許多問題。一是多數(shù)集中采購機(jī)構(gòu)并未與承擔(dān)政府采購監(jiān)督管理職能的財(cái)政部門“脫鉤”，“裁判員”和“運(yùn)動員”同屬一個(gè)“婆婆”領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)職責(zé)不清，相互扯皮，工作錯(cuò)位、越位的矛盾時(shí)有發(fā)生；二是各級集中采購機(jī)構(gòu)從事著完全相同的工作職責(zé)，即為本級財(cái)政預(yù)算單位采購納入通用采購目錄的項(xiàng)目，主要是公務(wù)用車、IT產(chǎn)品、辦公家具等。三是由于無法實(shí)行統(tǒng)一管理，一些集中采購機(jī)構(gòu)因內(nèi)部崗位設(shè)置不科學(xué)，采購程序不規(guī)范，執(zhí)行過程不嚴(yán)格等引發(fā)采購單位或投標(biāo)企業(yè)質(zhì)疑、投訴的案件時(shí)有發(fā)生。

大量集中采購委托社會中介，主渠道作用難發(fā)揮

　　對法定代理和委托代理界定不明晰，導(dǎo)致大量集中采購業(yè)務(wù)委托社會中介采購，政府集中采購機(jī)構(gòu)的主渠道作用難以發(fā)揮。

　　《政府采購法》第十六條規(guī)定，“政府集中采購機(jī)構(gòu)為采購代理機(jī)構(gòu)”，“集中采購機(jī)構(gòu)是非營利事業(yè)法人，根據(jù)采購人(需要采購的政府部門)的委托辦理采購事宜”；第十八條又規(guī)定，“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購”。政府集中采購作為一項(xiàng)公共管理制度，強(qiáng)制性是其基本特征，但令人遺憾的是，《政府采購法》的相關(guān)條款并沒有明確區(qū)分法定代理和委托代理之間的法律關(guān)系，不論是集中采購機(jī)構(gòu)，還是社會中介機(jī)構(gòu)，現(xiàn)行法律一概稱之為采購代理機(jī)構(gòu)。

　　據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，2004年全國集中采購機(jī)構(gòu)的采購規(guī)模為1270億元，占采購總規(guī)模的59.5%，2006年這一比例下降為39%。全國有數(shù)百家社會中介機(jī)構(gòu)相繼獲得了政府采購代理資質(zhì)，以部門集中采購方式委托社會中介采購的勢頭日益高漲，這意味著全國有三分之二以上的采購項(xiàng)目都通過社會中介機(jī)構(gòu)來實(shí)施采購。

　　大量集中采購項(xiàng)目委托中介機(jī)構(gòu)代理采購引起很多業(yè)內(nèi)人士的擔(dān)憂。社會中介機(jī)構(gòu)以營利為目的，為爭取采購業(yè)務(wù)不僅會對采購人施展渾身解數(shù)，且必須做到言聽計(jì)從、百依百順，否則就成了“一錘子”買賣。如果這種現(xiàn)象不加以控制，等于為權(quán)利尋租開了口子，為規(guī)避集中采購留出空間，也給政府采購反腐工作增加新的課題，更為嚴(yán)重的是政府集中采購制度將流于形式。當(dāng)然，政府集中采購也不排斥社會中介機(jī)構(gòu)，它們應(yīng)該成為集中采購機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充，二者形成一定的競爭，有助于推進(jìn)政府采購的規(guī)范化和專業(yè)化。

應(yīng)盡快出臺《政府采購法實(shí)施條例》

　　《政府采購法》已頒布實(shí)施四年了，與之配套的實(shí)施條例卻始終沒有出臺。通過實(shí)施條例可以彌補(bǔ)現(xiàn)行法律的缺陷和不足，有助于理順政府采購管理和運(yùn)行體制，為政府采購當(dāng)事人依法行政提供更為充足的法律保障。

　　在“管采分離”的基礎(chǔ)上，逐步建立監(jiān)督管理、采購執(zhí)行和采購人三位一體，相互制衡的政府采購管理和運(yùn)行體制。

　　首先，要嚴(yán)格按照《政府采購法》“政府采購監(jiān)督管理部門不得設(shè)置集中采購機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，將財(cái)政部門管轄的集中采購機(jī)構(gòu)與之“脫鉤”，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與集中采購機(jī)構(gòu)真正意義上的分離。

　　其次，以規(guī)范政府采購各當(dāng)事人的利益行為中心，進(jìn)一步明確監(jiān)督管理部門、集中采購機(jī)構(gòu)和采購人的權(quán)力、義務(wù)和職責(zé)，形成三者之間相互平等、相互監(jiān)督的管理和運(yùn)行機(jī)制。

　　第三，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)部門的外部監(jiān)督職能，嚴(yán)格對政府采購全過程進(jìn)行監(jiān)督和管理。

　　進(jìn)一步明確集中采購機(jī)構(gòu)的定位和機(jī)構(gòu)設(shè)置要求，加強(qiáng)對集中采購工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。

　　要統(tǒng)一集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)置和隸屬關(guān)系。為確保政府集中采購能夠不受干擾，獨(dú)立行使招標(biāo)采購職能，按照集中機(jī)構(gòu)不隸屬于任何部門的法律規(guī)定，政府集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)明確隸屬本級人民政府直接管理。

　　為加強(qiáng)對集中采購機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和統(tǒng)一協(xié)調(diào)，可考慮賦予上一級集中采購機(jī)構(gòu)對下一級集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)的職能，逐步形成全國統(tǒng)一規(guī)范的政府采購模式、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和機(jī)構(gòu)考核管理體系。

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