劉尚希談房產(chǎn)稅 征收個人房產(chǎn)稅是否必要？

• 2018年2月1日 ZhangHongYuan來源：中國經(jīng)濟(jì)報告 1484 98
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  2018-2023年版主題公寓項目可行性研究咨詢報告

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房產(chǎn)稅改革的核心是對個人非營利性住房征稅。由此引發(fā)征收個人房產(chǎn)稅是否必要的問題。

有關(guān)房產(chǎn)稅的改革在2003年就已經(jīng)提出，直到2011年1月28日上海和重慶進(jìn)行房產(chǎn)稅改革試點，中國房產(chǎn)稅改革才算是正式拉開序幕。10多年來，房產(chǎn)稅問題不斷發(fā)酵，在社會上持續(xù)引發(fā)熱議。人們對房產(chǎn)稅的認(rèn)識在深入，同時，爭議依然很大。 改革要于法有據(jù)。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革”的要求，房產(chǎn)稅改革進(jìn)入了以立法來推進(jìn)改革的新階段。如何立法，這取決于房產(chǎn)稅的立法取向。

房產(chǎn)稅改革的必要性

房產(chǎn)稅改革的核心是對個人非營利性住房征稅。由此引發(fā)征收個人房產(chǎn)稅是否必要的問題。

從長遠(yuǎn)看，房產(chǎn)稅改革有利于完善稅制、完善地方稅體系和開辟地方政府新的收入來源。但任何稅收問題都不僅僅是財政問題，尤其是在“稅收焦慮癥”不斷蔓延的情況下，稅收已經(jīng)變成社會問題，乃至政治問題，不能僅僅從稅收本身著眼來談必要性。對普通老百姓來說，對諸如完善稅制和地方稅體系，替代地方土地財政之類的說法，有如霧里看花，不知所云。老百姓聽到這樣的說法，就覺得政府是變著法子收錢，自然會反感。在減稅的呼聲很大，且社會對稅的“厭惡感”越來越明顯的情況下，把房產(chǎn)稅定位為增加地方政府收入即“抓錢”，是不合適的。個稅調(diào)高免征額(即媒體誤解的起征點)不久，還要求進(jìn)一步上調(diào)的呼聲仍很大，再通過房產(chǎn)稅從廣大老百姓口袋里掏錢，將是十分危險的事情。況且，這與提高居民收入占國民收入的比重這一戰(zhàn)略要求也相違背。因而，為什么要征收個人住房房產(chǎn)稅，一定要對老百姓說清楚，澄清征收房產(chǎn)稅的目的。

我覺得有兩點是老百姓可以接受的：一是讓占有房產(chǎn)多的人交稅，占有越多，交稅越多;二是抑制在住房消費(fèi)上的奢靡，為社會節(jié)約住房資源和土地資源。這實際上是對住房消費(fèi)行為的一種調(diào)節(jié)，具有多重效應(yīng)：對社會財富起再分配的作用，在一定程度上可以遏制財產(chǎn)差距的進(jìn)一步擴(kuò)大;還可以對住房投機(jī)預(yù)期產(chǎn)生影響，去住房金融化;促進(jìn)資源節(jié)約，控制住房空置率，優(yōu)化住房資源配置;擴(kuò)大存量住房供應(yīng)，促進(jìn)住房制度建設(shè)。

因此，依據(jù)中國人多地少、資源單薄的國情和當(dāng)前住房制度長效機(jī)制建設(shè)的要求，房產(chǎn)稅擴(kuò)展到個人住房，征收住房調(diào)節(jié)稅是必要的，也是可行的。歸納起來，其正面作用就是：調(diào)節(jié)個人住房消費(fèi)，節(jié)約住房資源，控制住房投機(jī)。

至于說征稅的合法性，從法理上看，實際已經(jīng)包含在必要性之中，否則，就算程序合法，也站不住腳。在有關(guān)房產(chǎn)稅改革的爭議中，有人認(rèn)為，中國的土地不是私有制，土地由國家所有，并不屬于購房者，因而征稅不合法理。這是混淆了房產(chǎn)與土地的區(qū)別。實際上，土地所有制并不是決定對個人住房征稅的關(guān)鍵。從產(chǎn)權(quán)來看，盡管土地屬于公有，但住房仍然屬于個人的私有財產(chǎn)，擁有獨(dú)立產(chǎn)權(quán)，并受到法律保護(hù)，兩者是分開的。在所有權(quán)日益結(jié)構(gòu)化的現(xiàn)代社會，所有權(quán)不是征稅的前提。例如用益物權(quán)，就不屬于所有權(quán)，而是他物權(quán)，但并不妨礙征稅。抱著傳統(tǒng)的所有權(quán)觀念來理解稅收，已經(jīng)過時了。也許在改革試點的程序上存有瑕疵，但房產(chǎn)稅改革的正當(dāng)性和必要性構(gòu)成了法理上的合法性。

房產(chǎn)稅改革定位

根據(jù)上述對個人住房征收房產(chǎn)稅的目的，我們就不能簡單地從房產(chǎn)稅是財產(chǎn)稅，是對財產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征稅這樣的學(xué)術(shù)定義，來理解中國的房產(chǎn)稅和定位其未來的改革。我認(rèn)為，應(yīng)該把中國的房產(chǎn)稅定位為“調(diào)節(jié)稅”，而不是“國民稅”，不能將房產(chǎn)稅設(shè)計為普遍征收的一種稅，從而變?yōu)樵黾拥胤绞杖氲囊粋€措施。從稅制整體來看，按照收入功能來設(shè)計是基本原則，但這并不妨礙對個別稅種按照調(diào)節(jié)功能來設(shè)計。按照調(diào)節(jié)功能設(shè)計個人房產(chǎn)稅，主要體現(xiàn)在三個方面的調(diào)節(jié)：對住房資源配置的調(diào)節(jié)、對貧富差距的調(diào)節(jié)和對住房投機(jī)的預(yù)期性調(diào)節(jié)。同時，應(yīng)該對經(jīng)營性房產(chǎn)的征稅和對非經(jīng)營性房產(chǎn)的征稅分開來考慮，不宜一鍋煮，以利于房產(chǎn)長期租賃市場的培育和發(fā)展。

為什么應(yīng)該對非經(jīng)營性房產(chǎn)的征稅定位為住房調(diào)節(jié)稅呢?有以下幾個方面的原因。

第一，中國的現(xiàn)實國情決定了房產(chǎn)稅改革不能簡單地照搬國外征收房產(chǎn)稅的做法。所謂把房產(chǎn)稅打造成為地方的主體稅種，成為地方的重要收入來源，是不現(xiàn)實的。目前房地產(chǎn)稅占地方稅收收入的比重不到7%，更不要說房產(chǎn)稅一個稅種?，F(xiàn)行房地產(chǎn)稅占稅收收入和地方稅收收入的比重非常低。如果以包括土地出讓金在內(nèi)的地方財政收入進(jìn)行計算，該比重將更低。因此，即使對個人住房全面征收房產(chǎn)稅，要使房地產(chǎn)稅成為地方主體稅種或地方政府主要收入來源，至少在20年之內(nèi)是無法實現(xiàn)的。

其實，稅收都有一個自然的演進(jìn)過程，不是憑想象通過改革就可以強(qiáng)力實現(xiàn)的。例如中國的個人所得稅，也是從調(diào)節(jié)稅演變而來，至今也未能成為普遍征收的稅種，因為中國人均收入水平處于較低階段。等到中產(chǎn)階層壯大了，離共同富裕越來越近了的時候，個稅才談得上是普遍征收的國民稅?，F(xiàn)行個稅實際上是“白領(lǐng)稅、金領(lǐng)稅”，與藍(lán)領(lǐng)階層無關(guān)，納稅人數(shù)占工薪人數(shù)7%左右，93%左右的工薪所得者不繳稅。如果進(jìn)一步提高免征額，個稅將只是一個調(diào)節(jié)金領(lǐng)階層的“金領(lǐng)稅”。繳納房產(chǎn)稅依靠現(xiàn)金收入，如果居民連個稅都不交納，要讓其繳納房產(chǎn)稅顯然是不現(xiàn)實的。一般而言，房產(chǎn)稅的繳稅面應(yīng)比個稅的繳稅面要窄，否則，居民無力負(fù)擔(dān)，征稅風(fēng)險很大。因此，現(xiàn)階段不能將籌集地方收入作為中國房產(chǎn)稅改革的目標(biāo)，是更符合國情的定位。

第二，在現(xiàn)實國情下對國內(nèi)居民普遍征收房產(chǎn)稅的條件不具備。稅制的功效要真正實現(xiàn)，依賴于征管能力。若是征管做不到，稅制設(shè)計得再好，也是紙上談兵，毫無意義。房產(chǎn)稅面向家庭征收，是對征管的一個極大挑戰(zhàn)。這是一種個性化的征收，因為每一個家庭的房產(chǎn)情況不同，家庭狀況也不一樣，征收機(jī)關(guān)必須上門一戶一戶地去核實、評估、征繳，加上人口流動，其工作量之大將是難以想象的。更不要說，如何定義家庭、給予其優(yōu)惠和照顧，頗為復(fù)雜。此外，住房基礎(chǔ)信息管理參差不齊，房產(chǎn)價值評估基礎(chǔ)薄弱，還有對爭議的仲裁，以及仲裁的公正性和可信性問題等等。在任何一個國家，房產(chǎn)稅都是一個小稅種，但征收成本很高。同時，開征此類稅需要法治的大環(huán)境。中國當(dāng)前的稅收征管能力有限，普遍開征房產(chǎn)稅存在巨大的操作性風(fēng)險。尤其是在行政法治、稅收法治還不健全的情況下，甚至可能引發(fā)群體性事件，加劇社會的不穩(wěn)定性。從這個角度看，把房產(chǎn)稅定位為個人住房調(diào)節(jié)稅，可以大大降低房產(chǎn)稅征管過程中的操作性風(fēng)險以及由此帶來的社會公共風(fēng)險。

第三，需要正確評估和對待對個人非經(jīng)營性住房征收房產(chǎn)稅的公共風(fēng)險。對個人或家庭征稅，其社會風(fēng)險很高。尤其是在社會對稅收十分敏感的情況下，更要對房產(chǎn)稅改革做出全面的公共風(fēng)險評估，這包括其對經(jīng)濟(jì)、政治、社會等方面可能導(dǎo)致的負(fù)面影響。在改革決策上，應(yīng)先評估風(fēng)險，然后再看是否有利。如果顛倒順序，可能只是看到了改革的好處，而忽略改革可能引發(fā)的巨大公共風(fēng)險。從情景分析看，普遍征收房產(chǎn)稅，社會很難接受這種方案，風(fēng)險極大;而對個別行為(如投機(jī)、奢侈消費(fèi))征稅，不觸及大多數(shù)人，風(fēng)險較小。在征收管理上，前者難度大，操作風(fēng)險大;后者難度小，便于實施，操作風(fēng)險小，而且對促進(jìn)房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展和社會公平有很強(qiáng)的正面作用。如果對有房產(chǎn)的家庭都征稅，將會激起社會的強(qiáng)烈反對，切不可行。

實際上，上海和重慶兩地房產(chǎn)稅改革試點的運(yùn)行情況也能夠證明上述結(jié)論。

一是從兩地改革后的房產(chǎn)稅收入看并不多。無論是與地方稅收收入還是財政收入相比，都僅僅是個零頭，不可能成為主體稅種或替代土地出讓金。

二是兩地的房產(chǎn)稅改革試點盡管在制度設(shè)計上有差別，但都遵循了一個思想，即保護(hù)大多數(shù)人既得利益，改革只涉及少數(shù)人。重慶房產(chǎn)稅征收范圍只涉及約10%的人群，主要針對高端房產(chǎn)業(yè)主和炒房客，并不針對普通社會公眾。同時，兩地都考慮個人的住房需求，給予免稅面積扣除。這種定位主要是發(fā)揮房產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)作用。也正因為這一點，房產(chǎn)稅在上海和重慶的試點沒有在實施中引發(fā)社會震動，沒有受到社會公眾的抵制。此外，由于納稅人數(shù)量少，也能夠?qū)崿F(xiàn)較高的征管質(zhì)量，重慶市在個人住房房產(chǎn)稅上實現(xiàn)了97%的征繳率。房產(chǎn)稅改革未來在全國范圍推廣，也同樣需要采取這樣的定位策略。

總之，在現(xiàn)階段，中國特色的非經(jīng)營性房產(chǎn)稅只能是個人住房調(diào)節(jié)稅，也可以說是住房消費(fèi)奢侈稅。即房產(chǎn)稅只能是對少數(shù)人擁有的非經(jīng)營性住房(包括自住和閑置的房產(chǎn))征收，或者說是對富人擁有的多套住房和高檔住房征收，而不能把人均收入水平比中國高十倍的發(fā)達(dá)國家的做法搬到中國來，對有房產(chǎn)的人普遍征收。

房產(chǎn)稅改革方法

未來的房產(chǎn)稅改革主要涉及以下兩個方面的問題。

第一，要不要繼續(xù)推進(jìn)房產(chǎn)稅改革?

按照國內(nèi)在稅制改革上的先行試點和穩(wěn)步推進(jìn)的做法，上海和重慶兩地的改革試點就是要為未來房產(chǎn)稅在全國施行積累經(jīng)驗。應(yīng)當(dāng)說，房產(chǎn)稅未來在全國范圍內(nèi)實施的方向是明確的。問題在于這個過程將持續(xù)多長時間，此事不宜久拖不決。

在現(xiàn)階段結(jié)構(gòu)性減稅的政策大背景下，理論上不應(yīng)該實施更多的增稅改革。但如果將房產(chǎn)稅定位為個人非經(jīng)營性住房調(diào)節(jié)稅，征收范圍限定為房產(chǎn)擁有大戶，同時，將其稅收收入用于保障房建設(shè)，這樣的增稅與結(jié)構(gòu)性減稅并不矛盾。財政部在《關(guān)于切實做好2012年保障性安居工程財政資金安排等相關(guān)工作的通知》中，已經(jīng)明確提出個人住房房產(chǎn)稅試點地區(qū)取得的房產(chǎn)稅收入，要專項用于保障性安居工程。為保障房籌集收入的增稅和減輕低收入群體負(fù)擔(dān)的減稅政策之間是一致的，一方面保證了稅收取之于民，用之于民，另一方面也限制了地方政府濫用稅收收入的可能性，更能夠得到社會公眾的支持。在將房產(chǎn)稅定位為個人非經(jīng)營性住房調(diào)節(jié)稅的前提下，有必要盡快在全國范圍內(nèi)推進(jìn)房產(chǎn)稅改革。

第二，如何繼續(xù)推進(jìn)房產(chǎn)稅改革?

一是在推進(jìn)改革的路徑選擇上，是繼續(xù)選擇國內(nèi)有條件的地區(qū)進(jìn)行試點，還是一次性在全國全面推行。兩種方式都有其優(yōu)缺點，繼續(xù)在部分地區(qū)試點，符合分步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革的策略，更為穩(wěn)妥，但不公平;在全國范圍內(nèi)全面推行，有利于加快房產(chǎn)稅改革步伐，盡早發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用。如果經(jīng)過評估，房產(chǎn)稅改革不會引致新的公共風(fēng)險，就應(yīng)當(dāng)盡快在全國統(tǒng)一實施。目前這種靴子不落地的拖延狀態(tài)，其實副作用很大，而且拖延時間越長，其副作用越大，公眾對稅收的焦慮和不安情緒就會越來越嚴(yán)重。這擴(kuò)大了社會預(yù)期的不確定性，不利于住房制度長效機(jī)制的建設(shè)。

二是在改革方式上，是保留目前重慶和上海實施不同房產(chǎn)稅制度的模式，還是選擇全國統(tǒng)一的房產(chǎn)稅。兩種方式同樣各具優(yōu)缺點。允許各地自行制定房產(chǎn)稅制度，會導(dǎo)致全國出現(xiàn)多種房產(chǎn)稅制度，可能會由于其間差別過大造成對納稅人的不公平。但從稅權(quán)下放的角度看，賦予地方必要的稅政管理權(quán)限是稅制改革的方向之一。由于各地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面存在差異，房產(chǎn)稅作為地方稅，可以考慮選擇房產(chǎn)稅作為稅權(quán)下放試點，中央做框架性的統(tǒng)一立法，把此稅種的部分立法權(quán)交給地方，允許各地根據(jù)實際情況制定房產(chǎn)稅的具體實施細(xì)則。

結(jié)合前面對中國房產(chǎn)稅的定位，在改革方式上應(yīng)適當(dāng)給地方分權(quán)，考慮讓地方有更多的選擇。重慶、上海的房產(chǎn)稅試點有兩條重要經(jīng)驗：其一是讓地方自主選擇，可以因地制宜制定方案;其二是讓實踐來說話，不事先下結(jié)論。下一步仍可采取這樣的方式。這樣做，留有余地，即使有問題，中央也可以去糾正。如果地方有積極性，也可以報中央同意后自主實施。

三是房產(chǎn)稅的配套改革。作為房產(chǎn)稅改革順利實施的保障，在兩地試點改革經(jīng)驗基礎(chǔ)上，對有關(guān)房產(chǎn)稅征收涉及的產(chǎn)權(quán)確定、個人住房信息系統(tǒng)建設(shè)、征稅方式、程序等征管技術(shù)問題和其他相關(guān)制度建設(shè)，也需要進(jìn)一步完善和加強(qiáng)。

四是房產(chǎn)稅改革需要統(tǒng)籌考慮。房產(chǎn)稅涉及房地產(chǎn)稅制、房地產(chǎn)稅費(fèi)制度、地方稅體系以及整個稅制，其改革還不能就房產(chǎn)稅論房產(chǎn)稅，對其改革設(shè)計應(yīng)放到整個稅制中來統(tǒng)籌綜合考慮，以便于未來有關(guān)房地產(chǎn)不同環(huán)節(jié)稅收的協(xié)調(diào)、房地產(chǎn)稅制的合并和房地產(chǎn)稅費(fèi)制度的整合。

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