新一輪財(cái)稅體制改革 中央和地方系統(tǒng)要成為一個(gè)整體

• 2018年7月2日 ZhouXun來源：中國新聞周刊 295 11
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全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員、國家發(fā)改委原副主任彭森在全國人大財(cái)經(jīng)委工作的會(huì)上幾乎每年都提稅改的問題。他認(rèn)為，應(yīng)該加快推進(jìn)中央和地方事權(quán)財(cái)權(quán)的劃分，特別是轉(zhuǎn)移支付制度亟須改革。

近幾年，全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員、國家發(fā)改委原副主任彭森在全國人大財(cái)經(jīng)委工作的會(huì)上幾乎每年都提稅改的問題。他認(rèn)為，應(yīng)該加快推進(jìn)中央和地方事權(quán)財(cái)權(quán)的劃分，特別是轉(zhuǎn)移支付制度亟須改革。

中央與地方的艱難談判

在1949 年到1979 年的30 年間，中國的財(cái)政體制總體上實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的體制，輔有短期實(shí)行過的收支掛鉤和收入分成型的財(cái)政體制。這種財(cái)政體制將全國的絕大部分財(cái)力集中在中央，由中央統(tǒng)一核撥各級(jí)政府的開支，地方僅享受地方稅收和一些零星收入，無權(quán)留用其他收入。

隨著改革開放的開啟，“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政稅收體制已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。自上世紀(jì)80年代改革開放之后，農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的興起推動(dòng)財(cái)政上實(shí)行“分灶吃飯”的財(cái)政體制改革，開始實(shí)行包干制。稅收由地方負(fù)責(zé)征繳，超過收入基數(shù)的增量部分，按一定比例上繳中央財(cái)政。從前的中央財(cái)政統(tǒng)一平衡調(diào)度改為各地方財(cái)政自求收支平衡。

大包干體制對激發(fā)地方和企業(yè)的活力發(fā)揮過一定的積極作用。但是，中央對地方的各類包干體制，實(shí)際結(jié)果是“包死了”中央財(cái)政。在這種體制背景下，富裕地區(qū)有稅源但不愿多收，寧可藏富于企，因?yàn)槿绻嗍?，超過部分就要與中央分成。

從1980年代末到1990年代初，包干制在短暫地發(fā)揮積極作用后，逐漸顯露出弊端，并成為之后分稅制改革的導(dǎo)火索。由于信息不對稱，中央不掌握征稅的具體信息，地方通過各種減免企業(yè)稅收、虛報(bào)虧損等機(jī)制截留中央稅款的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，致使中央財(cái)力不足。

中央緊張的財(cái)政狀況在1993年達(dá)到頂峰。中國財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，中央財(cái)政收入占國家財(cái)政收入的比重和國家財(cái)政收入占GDP的比重，從1985年的39.68%和22.79%，到1993年分別降為22%和12.6%。改革迫在眉睫。

分稅制改革設(shè)想實(shí)際是從1993年開始的。全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員、國家發(fā)改委原副主任彭森在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)回憶，當(dāng)時(shí)朱镕基已經(jīng)從上海調(diào)回北京，擔(dān)任國務(wù)院常務(wù)副總理，主持國務(wù)院工作。彼時(shí)中央財(cái)政吃緊，全國四千多億元的預(yù)算收入，中央集中不到一千億元，“這一千億要維持國家政府運(yùn)轉(zhuǎn)，還要建設(shè)國防，維持社會(huì)發(fā)展”。

如何處理中央與地方的關(guān)系，理順中央與地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)?1993年7月，時(shí)任國務(wù)院副總理朱镕基在全國財(cái)政會(huì)議上首提分稅制改革的想法。

根據(jù)改革設(shè)想，在稅制改革的基礎(chǔ)上，將所有稅收按稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅。而一個(gè)重要的目標(biāo)，就是增強(qiáng)財(cái)政的再分配能力和中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，具體要求是提高財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重。

地方財(cái)權(quán)顯然受到影響，改革阻力可想而知。1993年9月，朱镕基帶領(lǐng)國家體改辦、財(cái)政部、國稅總局及銀行的60多位干部到省、市、自治區(qū)進(jìn)行談判。

彭森告訴《中國新聞周刊》，當(dāng)時(shí)他作為體改委綜合規(guī)劃司副司長，也參與了這些談判。朱镕基一行先去了海南省。用彭森的話說，他們到海南是“虛晃一槍”，畢竟海南的收入少。從海南回來后，他們又去了廣東、山東和江蘇，這幾個(gè)稅收大省才是“重頭戲”。

與廣東的談判是一場“硬仗”，談得比較艱苦。朱镕基一行在珠島賓館住了十幾天，就落實(shí)改革方案算細(xì)賬。時(shí)任政治局委員、廣東省委書記謝非，談起分稅制改革情緒激動(dòng)，“中央給廣東特殊政策的承諾是十年，包稅制要干到本世紀(jì)末。取消包干制，還要不要在20年內(nèi)趕超亞洲四小龍?”對此，朱镕基解釋分稅制改革方案，講中央的財(cái)政困難，盡快建立新的財(cái)政體制和稅收體系，希望廣東能在這方面帶個(gè)頭。

兩個(gè)月時(shí)間內(nèi)，朱镕基一行走訪了13個(gè)省、市、自治區(qū)，一個(gè)地方接著一個(gè)地方去談，談判過程異常艱辛。特別是在收入劃分和基期年的確定這兩個(gè)主要利益參數(shù)上，中央和地方不斷博弈，最終達(dá)成共識(shí)。

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