解析農(nóng)村宅基地三權(quán)分置的概念 它將帶來哪些制度紅利?

• 2018年8月11日 zengyan來源：土流網(wǎng)綜合 1056 67
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  在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)活動中，信息已經(jīng)是一種重要的經(jīng)濟(jì)資源，信息資源的優(yōu)先占有者勝，反之則處于劣勢。中國每年有近百萬家企業(yè)倒閉，對于企業(yè)經(jīng)營而言，因為失誤而出局，極有可能意味著從此退出歷史...

全面解讀農(nóng)村宅基地探索三權(quán)分置，宅基地三權(quán)分置將帶來哪些制度紅利?你真的看懂政策了嗎?

農(nóng)村宅基地三權(quán)分置的概念

宅基地就是農(nóng)民在農(nóng)村建房子所用的土地，所有權(quán)屬于農(nóng)村農(nóng)民集體成員所有;三權(quán)就是宅基地的“所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)”。過去三權(quán)均屬于集體所有，但由于國家對土地一直實施宏觀調(diào)控，所以建設(shè)用地一級市場一直由政府壟斷，而農(nóng)村宅基地也屬于建設(shè)用地范疇，宅基地雖然屬于村集體所有，但農(nóng)民個人不能買、不能賣，更不能開發(fā)建設(shè)，所以過去幾十年時間里農(nóng)民在宅基地上的話語權(quán)一直比較弱，而宅基地的巨額商業(yè)價值也一直在民間沉睡。

1月15日，國土資源部部長姜大明的兩段話猶如重磅炸彈，引起了各界的廣泛關(guān)注。尤其是我國將探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的消息更是引爆了輿論。但是，這兩段話里的信息你真的看懂了嗎?在進(jìn)行解讀之前，讓我們先來看看這兩段話具體是怎么說的。

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宅基地

“一是住房供地，政府將不再壟斷”。國土資源部部長姜大明今天表示，我國將研究制定權(quán)屬不變、符合規(guī)劃條件下，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，推動建立多主體供應(yīng)、多渠道保障租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。政府將不再是居住用地唯一提供者。

二是我國宅基地也將‘三權(quán)分置’”。姜大明透露，我國將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)。他強(qiáng)調(diào)，這是一項重大理論和實踐創(chuàng)新。但城里人到農(nóng)村買宅基地口子不開，嚴(yán)禁下鄉(xiāng)利用宅基地建別墅大院、私人會館。

如何理解這兩段話的深刻含義?這是否意味著農(nóng)地可以直接入市?

一位不愿具名的土地專家表示，住宅用地政府不再壟斷的理解不夠準(zhǔn)確，客觀來說，真正的含義是，原來住房供地都是國有建設(shè)用地，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市需要經(jīng)過政府征地轉(zhuǎn)化為國有建設(shè)用地，這次明確了以后住宅用地將不僅是國有建設(shè)土地供應(yīng)，農(nóng)村集體建設(shè)用地也將參與供應(yīng)，但是只能通過建設(shè)租賃住房的方式入市，而且是在政府統(tǒng)一規(guī)劃下建設(shè)，并不是真正打破壟斷。

而對于宅基地三權(quán)分置說法，他認(rèn)為，客觀來說，這次核心是提出宅基地使用權(quán)的概念，原來對于宅基地沒有提過“使用權(quán)”，這次提出未來將“適度放活宅基地使用權(quán)”，但是對于使用權(quán)將來怎么流通，具體有何限制，并沒有明確，只是為未來放活做鋪墊。

易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)則認(rèn)為，此類政策思路或是對集體建設(shè)用地尤其是宅基地的“解放”，利好部分大城市周邊宅基地的盤活。但也有兩個紅線或底線。第一、土地屬性不改變，還是屬于集體建設(shè)用地。第二、允許租賃住房產(chǎn)品先探索，其他產(chǎn)品類似普通住宅是否跟進(jìn)還要看后續(xù)改革的進(jìn)度。

嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，類似政策下，關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的討論或會繼續(xù)增加。必須強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)是，小產(chǎn)權(quán)房是在無審批、無監(jiān)管的非法用地上建成，定性為違法違章建筑，沒有轉(zhuǎn)正的可能。本身也不是在常規(guī)意義上的類似宅基地上建設(shè)，更多是一些農(nóng)村經(jīng)營性用地，其和宅基地不是一個土地概念。所以小產(chǎn)權(quán)房依然會管制，而合規(guī)的宅基地將獲得優(yōu)先改革的機(jī)會。

那么，國土部部長的這兩段話透露出的信息，是否意味著會帶來大量農(nóng)地入市，對房地產(chǎn)市場帶來沖擊?

上述不愿具名的土地專家認(rèn)為，過去的農(nóng)村集體建設(shè)用地改革很多年了，但是直到現(xiàn)在也沒有什么實質(zhì)性的進(jìn)展，他判斷宅基地的改革應(yīng)該會更加謹(jǐn)慎，因為涉及到農(nóng)村居民的居住問題，力度和進(jìn)展會有多大可想而知。

他同時指出，這次國土部部長講話中的用詞說“研究制定”和“探索”，這只是剛剛開始，未來還要進(jìn)一步試點(diǎn)，到將來推開也是有限范圍內(nèi)，因此對房地產(chǎn)市場的影響不會有市場預(yù)期那么大。

實際上，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市已經(jīng)呼吁了很多年。此前，2015年，國家提出在北京(樓盤)市大興區(qū)、天津(樓盤)市薊縣等33個縣市試點(diǎn)農(nóng)村集體經(jīng)營性用地入市。后來《土地管理法》修改，改掉了不準(zhǔn)農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市的條款。

去年，為落實“房住不炒”，國土部和住建部聯(lián)合確定第一批在北京、上海(樓盤)、沈陽、南京(樓盤)、杭州(樓盤)、合肥(樓盤)、廈門(樓盤)、鄭州(樓盤)、武漢(樓盤)、廣州(樓盤)、佛山(樓盤)、肇慶(樓盤)、成都等13個城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，這也是為了增加租賃住房供應(yīng)，緩解住房供需矛盾，構(gòu)建購租并舉的住房體系，建立健全房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展長效機(jī)制。

實際上在住房制度改革中，很明確提到了“多主體供給”的內(nèi)容。所以實際上類似多主體供給也會在土地供應(yīng)上得到體現(xiàn)。一般來說，從土地市場的用地來源看，主要包括國有用地和集體用地，所以國土部此次表述，或是說在住宅市場的用地方面，會逐漸放開集體建設(shè)用地。但是必須注意一點(diǎn)是，當(dāng)前在居住用地的放開方面，其實只有租賃市場才有機(jī)會，其他領(lǐng)域其實不太可能一次性放開。而且真正對此類集體建設(shè)用地適度放寬政策的，也主要是一些大城市中的城中村和城邊村。另外從此類表述來看，類似用地也可能是從其他非地產(chǎn)開發(fā)的企業(yè)手中獲取，尤其是一些國有企業(yè)的用地。很多國有企業(yè)用地的工業(yè)用地當(dāng)前需要積極轉(zhuǎn)性，過去很少會提及做住宅用地，但也不排除一些大城市在土地增量市場有限的情況下，會對此類存量用地積極盤活，所以實際上都有助于土地用地制度的靈活，同時為“商品房、保障房、共有產(chǎn)權(quán)房、租賃住房”四元產(chǎn)品線提供更有保障的用地內(nèi)容。

而從宅基地的三權(quán)分置的角度看，實際上也是積極探索當(dāng)前宅基地流轉(zhuǎn)等概念。從此類政策來看，宅基地的集體所有權(quán)的概念不會變，這是基本的原則。而從農(nóng)戶的資格權(quán)來看，也是要積極保障的，這也是新型城鎮(zhèn)化中需要積極關(guān)注的內(nèi)容。而在此類放活宅基地使用權(quán)的概念上，不排除會出現(xiàn)部分宅基地改為租賃住房的做法。類似做法其實和目前做的租賃住房的用地性質(zhì)是不同的。當(dāng)前租賃用地的用房性質(zhì)其實是國有建設(shè)用地，而后續(xù)宅基地上形成的租賃房源屬性依然是集體建設(shè)用地的范疇。

此類政策思路或是對集體建設(shè)用地尤其是宅基地的“解放”，利好部分大城市周邊的宅基地的盤活。但也有兩個紅線或底線。第一、土地屬性不改變，還是屬于集體建設(shè)用地。第二、允許租賃住房產(chǎn)品先探索，其他產(chǎn)品類似普通住宅是否跟進(jìn)還要看后續(xù)改革的進(jìn)度。另外類似政策下，關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的討論或會繼續(xù)增加。必須強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)是，小產(chǎn)權(quán)房是在無審批、無監(jiān)管的非法用地上建成的，定性為違法違章建筑，沒有轉(zhuǎn)正的可能。本身也不是在常規(guī)意義上的類似宅基地上建的，更多的是一些農(nóng)村經(jīng)營性用地，其和宅基地不是一個土地概念。所以小產(chǎn)權(quán)房依然會管制，而合規(guī)的宅基地將獲得優(yōu)先改革的機(jī)會。

中原地產(chǎn)首席分析師張大偉分析認(rèn)為：

首先，過去中國房地產(chǎn)的20年發(fā)展歷史，其實就是國有土地發(fā)展歷史，特別是商品房住宅土地，來源單一，地方土地財政依賴房地產(chǎn)，依賴土地招拍掛，國有土地招拍掛出讓，是商品房住宅土地的唯一來源。

其次，政府不再壟斷住房供地，需要注意的是住房與商品房是有區(qū)別的，目前看，政策更多的提及的是租賃住房試點(diǎn)，集體土地用作租賃用地是試點(diǎn)方向。國土部鼓勵集體用地建設(shè)租賃房，有利于提高用地指標(biāo)緊張的城市加快租賃房源供應(yīng)的可能性，13個城市基本都屬于一二線城市，這些城市國有土地相對緊張，而部分區(qū)域存在的城中村等集體土地，如果部分進(jìn)入租賃市場有利于房源供應(yīng)，也有利于城中村改造。

第三，經(jīng)濟(jì)工作會議等提及的推動建立多主體供應(yīng)、多渠道保障租購并舉的住房制度，多主體供應(yīng)房源，必然需要多主體供應(yīng)土地，預(yù)計未來非房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)集體土地的政策將會加速試點(diǎn)。

第四，權(quán)屬不變，符合規(guī)劃，這是土地出讓的前提，所以預(yù)計對現(xiàn)在土地市場的影響更多體現(xiàn)在租賃土地的供應(yīng)上。政府不再壟斷住房土地供應(yīng)，對集體土地價值將有非常大的提升影響。對于城市租賃市場影響最大，對于商品房住宅市場來說也能起到緩解供需的作用。

宅基地三權(quán)分置將帶來哪些制度紅利?

①宅基地的三權(quán)分置，從土地供給端，讓集體土地入市。

農(nóng)地的三權(quán)分置改革較為成熟，主要是土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)。類似的概念，宅基地的三權(quán)分置，就包括了所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)。我們認(rèn)為對宅基地的改革，主要會解決農(nóng)民工的住房問題：1)截止2016年，農(nóng)民工數(shù)量為2.8億人，同時，外出農(nóng)民工數(shù)量為1.7億人，且每年均在增長。外出農(nóng)民工中，由于戶籍和所在地分離，會導(dǎo)致家鄉(xiāng)宅基地的部分空置，也即浪費(fèi)了“使用權(quán)”;2)農(nóng)民工的租房比例為62%，購房的比重不足3%，剩余通過雇主提供等其他方式解決。但農(nóng)民工的人均租房面積僅19平方米。目前的三權(quán)分置，一旦實施，可以通過確定所有權(quán)、穩(wěn)定資格權(quán)的基礎(chǔ)上，流轉(zhuǎn)使用權(quán)，帶來土地供給的增加。

②人口流動和戶籍固化的轉(zhuǎn)換更加順暢，在農(nóng)地改革后再一次釋放勞動力制度紅利。

農(nóng)地改革的目的是提高農(nóng)民勞工的積極性，宅基地改革的目的是解放勞動力，從事效率更高的其他產(chǎn)業(yè)。過去人口的“偽”流動，在于不能固化人口，用工需求的不穩(wěn)定對降低企業(yè)效率。不能固化人口的原因在于嚴(yán)格的戶籍落戶政策和潛在的宅基地權(quán)益，使得農(nóng)民工不愿意放棄農(nóng)民的身份。宅基地的三權(quán)分置，如果能夠在穩(wěn)定農(nóng)民工的宅基地資格權(quán)的情況之下、進(jìn)行使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，穩(wěn)定的財產(chǎn)性收入提高了農(nóng)民工的購買力，也提高了農(nóng)民工愿意“放棄”宅基地、進(jìn)城落戶的動力。類比日本1973年之后，市町村合并過程中通過征收土地讓農(nóng)民獲得大量的財產(chǎn)性收入，加快了農(nóng)民工進(jìn)城的速度，也帶來了農(nóng)民購買力的增強(qiáng)。同時，經(jīng)過戶籍固化的農(nóng)民工可以保證更穩(wěn)定的企業(yè)用工需求。因此，這次宅基地改革，將再一次釋放勞動力的制度紅利。

③購買力與需求的雙升，二線城市加速趕上，看好以二線城市作為主戰(zhàn)場的全國龍頭。

當(dāng)前政府調(diào)控思路已經(jīng)從“政府缺錢、政府賣地、銀行配合放貸款”的逆向經(jīng)濟(jì)邏輯，轉(zhuǎn)向為“產(chǎn)業(yè)拉動用工需求、人口流入消化商品房、政府根據(jù)庫存周期供地”的正向經(jīng)濟(jì)邏輯，這是長效機(jī)制能夠達(dá)成的結(jié)果。由于一線城市限制人口、三四線城市人口流出，二線城市成為人口增長的主要區(qū)域，以產(chǎn)業(yè)帶動地產(chǎn)的新邏輯作為政府思路之后，如何調(diào)用勞動力的涌入帶來需求增長、如何提高勞動生產(chǎn)力帶動收入增長，是制度紅利需要解決的問題。

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