農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革：土地權(quán)屬爭(zhēng)議問(wèn)題凸顯

• 2018年1月8日 FanTianQing來(lái)源：新浪網(wǎng) 1153 74
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  2018-2023年版房地產(chǎn)基金產(chǎn)業(yè)政府戰(zhàn)略管理與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略研究咨詢報(bào)告

  區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的核心內(nèi)容，是各級(jí)政府部門(mén)發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)的“路線圖”，對(duì)于區(qū)域發(fā)展規(guī)劃來(lái)說(shuō)，就相當(dāng)于一張藍(lán)圖對(duì)一個(gè)建筑物的重要性，有了這張“藍(lán)圖”，區(qū)域才能在有規(guī)劃有計(jì)...

近日，記者在河南、福建、黑龍江等省多個(gè)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革區(qū)采訪了解到，多地農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)，但金融服務(wù)不配套、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不暢等問(wèn)題嚴(yán)重制約改革成效。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)如今情況如何？遇到了哪些問(wèn)題？

近日，記者在河南、福建、黑龍江等省多個(gè)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革區(qū)采訪了解到，多地農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)，但金融服務(wù)不配套、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不暢等問(wèn)題嚴(yán)重制約改革成效。集體產(chǎn)權(quán)改革涉及面廣、歷史跨度長(zhǎng)，各地情況復(fù)雜，加之缺少完善的法律政策規(guī)范，導(dǎo)致不少地區(qū)在改革推進(jìn)中遭遇困境。特別是農(nóng)村集體成員身份認(rèn)定、土地確權(quán)中擱置的權(quán)屬爭(zhēng)議成為當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革矛盾焦點(diǎn)。

基層干部和專(zhuān)家呼吁，盡快出臺(tái)具體指導(dǎo)意見(jiàn)為改革推進(jìn)提供制度規(guī)范，同時(shí)強(qiáng)化集體產(chǎn)權(quán)的動(dòng)態(tài)管理，加大對(duì)集體經(jīng)濟(jì)幫扶，激發(fā)改革內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

土地權(quán)屬爭(zhēng)議問(wèn)題凸顯

基層干部告訴記者，在清產(chǎn)核資過(guò)程中，土地權(quán)屬爭(zhēng)議問(wèn)題比較大。此外，目前農(nóng)村人口流動(dòng)頻繁，還出現(xiàn)一些特殊的群體，如出嫁的女性戶口沒(méi)移走，入贅女婿戶口遷入，還有抱養(yǎng)人員、判刑人員等等，他們是不是應(yīng)當(dāng)擁有股權(quán)，是否應(yīng)和普通村民擁有同等的股權(quán)待遇，成為爭(zhēng)議最大的問(wèn)題。

河南省濮陽(yáng)市農(nóng)業(yè)局農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理科科長(zhǎng)王慶國(guó)說(shuō)，在清產(chǎn)核資過(guò)程中，土地權(quán)屬爭(zhēng)議問(wèn)題比較大，“證地不符”的情況也經(jīng)常發(fā)生，一些村民實(shí)際占有的土地面積和農(nóng)戶承包證書(shū)上的地塊不一致，一些農(nóng)戶可能會(huì)有對(duì)集體荒地進(jìn)行私自開(kāi)墾，由于缺少完善的法律政策，導(dǎo)致一些確權(quán)、清產(chǎn)等行為沒(méi)有具體章程可遵循，可能給一些借改革之機(jī)牟利的人員留下了可乘之機(jī)。

土地確權(quán)時(shí)擱置的“硬骨頭”直接影響了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)。王慶國(guó)表示，土地確權(quán)時(shí)，一些地方無(wú)法標(biāo)定土地權(quán)屬界址點(diǎn)、線，較難解決的土地權(quán)屬爭(zhēng)議問(wèn)題被擱置。這些以前擱置的問(wèn)題在清產(chǎn)核資中又暴露出來(lái)，影響了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)。

這種權(quán)屬紛爭(zhēng)，在同時(shí)擁有森工、農(nóng)墾、地方縣市等多個(gè)行政體系的黑龍江省格外明顯。記者了解到，黑龍江省不少縣城與農(nóng)墾或森工系統(tǒng)之間存在土地權(quán)屬糾紛問(wèn)題。一位干部舉例，比如某個(gè)地方，先有農(nóng)民耕地，后規(guī)劃成林場(chǎng)。“農(nóng)民實(shí)際種植幾十年，你要當(dāng)林地就比較難辦。土地確權(quán)時(shí)這些‘硬骨頭’被擱置下來(lái)，現(xiàn)在清產(chǎn)核資就沒(méi)法再擱置了?！?/p>

近年來(lái)，由于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和區(qū)域間發(fā)展的不均衡，人口流動(dòng)對(duì)農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重要影響。福建省福州市閩侯縣從2015年下半年啟動(dòng)了成員身份認(rèn)定工作，在上街鎮(zhèn)和甘蔗街道2個(gè)試點(diǎn)地區(qū)總結(jié)出了24種情況，但仍沒(méi)能實(shí)現(xiàn)所有情況全覆蓋，新的問(wèn)題層出不窮。

缺乏完善的法律政策支撐，成為掣肘改革推進(jìn)的一大難題。據(jù)了解，目前針對(duì)集體成員身份的認(rèn)定，國(guó)家沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一規(guī)定，只給出了相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)，河南、黑龍江等地試點(diǎn)地區(qū)以縣域?yàn)閱挝?，制定了原則性的意見(jiàn)，但由于缺乏法律支撐，不少基層干部表示擔(dān)心。河南省臺(tái)前縣清水河鄉(xiāng)東孟樓村村支書(shū)孟慶華說(shuō)，確權(quán)、身份認(rèn)定這些都和老百姓有實(shí)實(shí)在在的聯(lián)系，雖然決策都經(jīng)過(guò)村民代表委員會(huì)通過(guò)，但一些村民有意見(jiàn)，我們還是“心里沒(méi)底”。

金融服務(wù)配套尚未跟上

一些地區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，村里資源、資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)問(wèn)題逐漸凸顯。一些地區(qū)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款仍有困難，農(nóng)村金融服務(wù)無(wú)法和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的需求相配套。

福建省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理處副調(diào)研員羅良標(biāo)說(shuō)，原來(lái)集體組織經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不收稅，但改革后身份變化，需要在工商登記，稅率最高超過(guò)50%。這打擊了新經(jīng)濟(jì)組織登記的積極性，“用工業(yè)企業(yè)稅收政策去要求集體經(jīng)濟(jì)，那集體經(jīng)濟(jì)很難壯大，農(nóng)民在改革中獲得的紅利也會(huì)削減”。

相比集體收益，農(nóng)民對(duì)個(gè)人產(chǎn)權(quán)、股權(quán)的“變現(xiàn)”更關(guān)心?！耙恍┑貐^(qū)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款仍有困難，這對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不利?！蓖鯌c國(guó)向記者表示，股權(quán)抵押貸款在各地已經(jīng)出現(xiàn)，但總體來(lái)看，比例非常小，一些金融機(jī)構(gòu)推進(jìn)相對(duì)緩慢，農(nóng)村金融服務(wù)無(wú)法和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的需求相配套。

作為全國(guó)第一批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的29個(gè)試點(diǎn)縣之一，福建省福州市閩侯縣農(nóng)業(yè)局經(jīng)管站站長(zhǎng)程金泉說(shuō)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能改革包括占有、收益、有償退出、繼承、抵押、擔(dān)保等，有股權(quán)證后，按道理說(shuō)可以享受這六項(xiàng)權(quán)力。但目前只做到前四項(xiàng)，“抵押和擔(dān)保這兩項(xiàng)，銀行方面有限制，還沒(méi)完全落實(shí)”。

警惕改革潛在風(fēng)險(xiǎn)

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨著改革不斷推進(jìn)，一些深層次的問(wèn)題也不斷暴露，一些潛在風(fēng)險(xiǎn)和不良傾向需要警惕。

一是警惕“吃光分凈”“一股了之”等思想蔓延。記者在黑龍江、河南、福建等省份部分試點(diǎn)區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)在股權(quán)劃定時(shí)缺少對(duì)必要集體股的認(rèn)識(shí)。河南一些地方基層干部反映，有的村民聽(tīng)說(shuō)分股就理解成為“分錢(qián)”，不支持發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，一味要求“吃光分凈”，影響改革發(fā)展進(jìn)程。不少地方干部認(rèn)為，這在某種程度上已背離了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主旨，“即便順利改了，也會(huì)影響后續(xù)發(fā)展”。

此外，股權(quán)改革后對(duì)管理要求提升了，但干部知識(shí)更新沒(méi)有跟上。黑龍江省綏化市北林區(qū)興安滿族鎮(zhèn)永興村村支書(shū)賈海濤說(shuō)，過(guò)去“看家望門(mén)”的老干部“管不明白”了，急需一批懂現(xiàn)代化金融知識(shí)的年輕基層干部。

二是警惕人地矛盾等問(wèn)題在清產(chǎn)核資中集中爆發(fā)。為了加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，東北一些省份已全面啟動(dòng)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作。東北某產(chǎn)糧大縣一位經(jīng)管系統(tǒng)干部說(shuō)，隨著清產(chǎn)核資陸續(xù)展開(kāi)，原有不規(guī)范合同浮出水面，這些矛盾隨之集中出現(xiàn)。這位干部舉例說(shuō)，有的村二十畝地一年100塊錢(qián)就發(fā)包出去了，但時(shí)過(guò)境遷，很難查清楚。這些土地問(wèn)題容易成為影響農(nóng)村穩(wěn)定的新難題。

東北一地級(jí)市農(nóng)委負(fù)責(zé)人說(shuō)，一些村的機(jī)動(dòng)地等資源都被發(fā)包到本輪承包期結(jié)束，村里可轉(zhuǎn)化收益的有效資源不多，因?yàn)楝F(xiàn)在看不到收益，很多農(nóng)民對(duì)產(chǎn)權(quán)制度改革積極性不高。

三是警惕基層組織領(lǐng)導(dǎo)力被弱化。一位村干部介紹，當(dāng)?shù)卮蠖鄶?shù)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，基本靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付和發(fā)包村里機(jī)動(dòng)地過(guò)日子。每年村里開(kāi)支不少，除了村干部工資，還有村里環(huán)境整治，有時(shí)光清雪一項(xiàng)一年就得兩萬(wàn)多元。改革后，很多有了股權(quán)的農(nóng)民都在外打工，可能不會(huì)同意村里的一些開(kāi)支，村委會(huì)辦公和維護(hù)村里日常發(fā)展的經(jīng)費(fèi)存在無(wú)法保障的隱憂。

這種情況在負(fù)債村更突出。福建省閩侯縣農(nóng)業(yè)局副局長(zhǎng)吳家鈿等人說(shuō)，隨著改革推進(jìn)，“政經(jīng)分離”之后，村里沒(méi)錢(qián)了，社（指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）里有錢(qián)了。如果兩套人馬，村里不多的人才都會(huì)往“社”里去，“以后社長(zhǎng)更牛，村主任沒(méi)有人當(dāng)”。

多措并舉掃清改革障礙

針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的制約和風(fēng)險(xiǎn)，一些地方干部和專(zhuān)家建議，及時(shí)啃下土地確權(quán)中的“硬骨頭”，加快農(nóng)村金融配套服務(wù)，在完善法律政策的同時(shí)，強(qiáng)化資產(chǎn)股權(quán)的動(dòng)態(tài)管理，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革清障，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力。

加強(qiáng)思想動(dòng)員和組織宣傳，提高基層干部對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而帶動(dòng)農(nóng)民共同推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。一些地方干部認(rèn)為，要對(duì)沒(méi)有村積累，且無(wú)法馬上獲得股權(quán)分紅等農(nóng)村的基層群眾，做好解釋說(shuō)明工作，認(rèn)清農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重大意義，“改革不僅僅是為了分權(quán)、分紅”。

及時(shí)啃下土地確權(quán)中的“硬骨頭”，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革清障。農(nóng)業(yè)部宣布，預(yù)計(jì)2018年年底前基本完成全國(guó)農(nóng)村承包地確權(quán)。黑龍江省綏棱縣、方正縣一些干部建議，及時(shí)排解農(nóng)村清產(chǎn)核資過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題，減輕并減少人地矛盾等新的不穩(wěn)定因素。加快解決土地確權(quán)時(shí)遺留下來(lái)的擱置問(wèn)題，掃除農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的“最后一公里”。

加快農(nóng)村金融配套服務(wù)，與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革相匹配。王慶國(guó)等地方干部建議，盡快從國(guó)家層面上搭建平臺(tái)，由政府信用或相關(guān)資金做擔(dān)保，撬動(dòng)金融杠桿，推動(dòng)經(jīng)營(yíng)權(quán)、股權(quán)利用，吸引更多基層群眾參與改革。

專(zhuān)家表示，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不應(yīng)該是封閉的，股權(quán)不應(yīng)該是固化的，應(yīng)允許隨著人員流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理。在法律允許的范圍內(nèi)，探索建立成員進(jìn)入、退出機(jī)制，將成員資格的放棄與產(chǎn)權(quán)的有償退出、成員資格的獲取與產(chǎn)權(quán)的購(gòu)買(mǎi)相結(jié)合，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力。

不少基層干部指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與企業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大，集體產(chǎn)權(quán)改革后可能面臨經(jīng)營(yíng)難題。應(yīng)加快出臺(tái)扶持壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)，通過(guò)優(yōu)惠的稅費(fèi)政策等措施推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶動(dòng)改革成果惠及更多群眾。

福建省晉江市農(nóng)業(yè)局局長(zhǎng)李友加說(shuō)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)起步階段面臨著貸款難、競(jìng)爭(zhēng)力弱等問(wèn)題，國(guó)家應(yīng)當(dāng)給予一定扶持優(yōu)惠政策，幫助集體經(jīng)濟(jì)迅速成長(zhǎng)。閩侯縣上街鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)鄭龍認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一種新的特殊法人，適應(yīng)的稅費(fèi)條款要區(qū)別于其他企業(yè)組織。

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